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Aufgabe von Europol ist in erster Linie die Bekämpfung von Terrorismus, grenzüberschreitender organisierter Kriminalität, sonstiger schwerer Kriminalität wie z.B. Drogen- und
Menschenhandel durch die zentrale Sammlung, Verarbeitung und Weitergabe von Informationen an die nationalen Verbindungsstellen.

Weitere eigene operative sowie hoheitliche Exekutivbefugnisse sind Europol aber nicht eingeräumt worden (vgl. Art. 88 Abs. 3 AEUV). Außengerichtete Maßnahmen von Europol unterliegen der Kontrolle durch den EuGH (Art. 263 Abs. 1 Satz 2 AEUV).

Die Subsidiarität polizeilichen Handelns (Art. 3 PAG) gilt nur im präventiven bzw. Gefahr abwehrenden Bereich.

Sie gilt nicht:

• bei repressivem / strafverfolgendem Tätigwerden der Polizei,
• bei Weisung durch die Sicherheitsbehörde (Art. 9 Abs. 2 POG),
• wenn das Verhältnis anderweitig speziell geregelt ist.

Bei der Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer polizeilichen Primärmaßnahme sind grundsätzlich folgende Punkte von Bedeutung:

• Eröffnung des Aufgabenbereichs (Art. 2, 3 PAG)
• Vorliegen einer Befugnisnorm (Art. 11, 12 ff. PAG oder Spezialgesetz)
• Richtiger Adressat (Art. 7, 8, 10 PAG)
• Verhältnismäßigkeit der Maßnahme (Art. 4 PAG)
• Ordnungsgemäße Ermessensausübung (Art. 5 PAG)

Zusatz:
Nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dürfen Gefahrabwehrbehörden - also auch die Polizei - nur handeln, wenn ihr Handlungsraum eröffnet ist, d.h. wenn sie die Aufgabe haben zu handeln. Entgegen dem alten Preußischen Polizeirecht, das nicht zwischen Aufgabe und Befugnis unterschied, trennen die modernen Gefahrenabwehrgesetze regelmäßig zwischen Aufgabe und Befugnis.

Für den Fall des Nebeneinanders präventiver und repressiver Zwecke kommt es für den Rechtsweg auf das Schwergewicht und den Gesamteindruck der polizeilichen Maßnahme
an.

• BVerwG: Sicht eines verständigen Bürgers in der Lage des Betroffenen entscheidend.
• BayVGH: Sicht eines objektiven, den Sachverhalt nachträglich beurteilenden Betrachters maßgeblich.

Liegt ein einheitlicher Lebenssachverhalt vor, ist eine einheitliche Betrachtung der verschiedenen Einzelmaßnahmen erforderlich, es sei denn einzelne Teile sind objektiv abtrennbar.
Ein Wahlrecht des Betroffenen hinsichtlich des Rechtswegs scheidet wegen der Gefahr widersprüchlicher Entscheidungen aus.

MERKE: Die Aufgabeneröffnung betrifft damit die sachliche Zuständigkeit der Polizei. Bei der rechtlichen Überprüfung polizeilicher Maßnahmen zählt die Aufgabeneröffnung daher zu den formellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der Maßnahme.

Art. 3 POG regelt die örtliche Zuständigkeit.

Öffentliche Sicherheit: umfasst die Unversehrtheit des Lebens, der Gesundheit, Ehre, Freiheit und des Vermögens (Individualrechtsgüter), der Rechtsordnung und der
Einrichtungen des Staates und sonstiger Träger von Hoheitsgewalt einschließlich der ungehinderten Ausübung der Hoheitsgewalt.

Öffentliche Ordnung: umfasst die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des einzelnen in der Öffentlichkeit, soweit die Beachtung dieser Regeln nach den
herrschenden Auffassungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten Gemeinschaftslebens betrachtet wird.

Art. 2 Abs. 1 PAG eröffnet den polizeilichen Aufgabenbereich sowohl für den Fall des Vorliegens einer konkreten als auch einer abstrakten Gefahr.

Gefahr: Zustand, der nach verständigem Ermessen in näherer Zeit den Eintritt einer Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung (insbes. den Eintritt eines Schadens) mit Wahrscheinlichkeit erwarten lässt.

Abstrakte Gefahr: Sachlage, aus der nach allgemeiner Lebenserfahrung (d.h. abstrakt-generell betrachtet) mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine konkrete Gefahr im Einzelfall entstehen kann.

Konkrete Gefahr: Sachlage, die bei ungehindertem Ablauf des im konkreten Einzelfall objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer
Verletzung der Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führt.

Für die Einschätzung der Gefahr bedarf es einer Gefahrenprognose auf der Grundlage einer verständigen Würdigung aller im Entscheidungszeitpunkt für den Polizeibeamten verfügbaren Erkenntnisquellen (sog. ex-ante-Sicht). Ob die Verwirklichung der Gefahr hinreichend wahrscheinlich ist, hängt von einer Abwägung zwischen der Wertigkeit des gefährdeten Schutzguts und dem Umfang des zu befürchtenden Schadens einerseits und dem Gewicht der durch die polizeiliche Maßnahme betroffenen Rechte andererseits ab.

Die Standardbefugnisse untergliedern sich in verschiedene Gruppen:

• Informationserhebung und -behandlung (Auskunft, Identitätsfeststellung, erkennungsdienstliche Maßnahmen, Vorladung) Art. 12 - 15 PAG
• Platzverweisung Art. 16 PAG
• Gewahrsam Art. 17 - 20 PAG
• Durchsuchung, Sicherstellung, Verwahrung, Verwertung, Herausgabe Art. 21 - 28 PAG
• Befugnisse für Aufgaben der Grenzkontrolle Art. 13 Abs. 1 Nr. 5, 29 PAG
• Datenerhebung und Datenverarbeitung Art. 30 - 48 PAG

Nach einem Urteil des OVG Niedersachsen ist ein sog. polizeiliches Gefährderanschreiben (Anschreiben, mit dem in der Vergangenheit auffällig gewordene Störer auf mögliche rechtliche
Konsequenzen bei einer unfriedlichen Teilnahme an einer best. Versammlung o.Ä. hingewiesen werden) mit einem Grundrechtseingriff (Art. 5 Abs. 1, Art. 8 GG) verbunden, wenn es geeignet ist, den Adressaten von der Teilnahme abzuhalten und ihn so an der Verwirklichung seiner Grundrechte zu hindern. Es bedarf dann einer Rechtsgrundlage, z.B. der polizeilichen Generalklausel. In dem entschiedenen Fall wurde der allg. Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) stattgegeben, weil es
keine ausreichend konkreten Anhaltspunkte dafür gab, dass sich der Adressat als Verhaltensstörer erweisen werde.

Obwohl nicht ausdrücklich geregelt, ist die Polizei auch berechtigt, die angehaltene Person zur Dienststelle mitzunehmen, wenn sich die Personalien an Ort und Stelle nicht ermitteln lassen oder wenn Verdacht besteht, dass Angaben unrichtig sind (Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG). Bei längerer Dauer kann eine solche Sistierung von einer bloßen Freiheitsbeschränkung in eine Freiheitsentziehung umschlagen, die grundsätzlich dem Richtervorbehalt unterliegt (vgl. Art. 18 Abs.1 PAG).

Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG verleiht der Polizei - anders als im übrigen Polizeirecht (Erfordernis der konkreten Gefahr für die öffentlichen Sicherheit und Ordnung) - die Befugnis zu verdachts- und ereignisunabhängigen Kontrollen. Der BayVerfGH bejaht die Gesetzgebungskompetenz (Art. 70 GG)
des Landes und sieht die mit der Identitätskontrolle verbundenen geringfügigen Eingriffe in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit, Art. 101 BV (Art. 2 Abs. 1 GG), und in das daraus abgeleitete Recht auf informationelle Selbstbestimmung, Art. 100 i.V.m. Art. 101 BV (Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), als verhältnismäßig an. Die Polizei darf allerdings nur zu den in der Vorschrift ausdrücklich genannten Zwecken tätig werden. Diese Ziele verpflichten die Polizei, über die Erforderlichkeit einer Kontrolle im Einzelfall nach pflichtgemäßem Ermessen anhand entsprechender Lageerkenntnisse und einschlägiger polizeilicher Erfahrung zu entscheiden, ohne dass dies einer gesonderten Erwähnung im Gesetzestext bedarf. Diese in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG in Auslegung dieser Norm als ungeschriebene Tatbestandsmerkmale hineinzulesenden handlungsbegrenzenden Tatbestandselemente gehören somit zum gesetzlichen Tatbestand. In dieser Auslegung bzw. mit diesem „Hineinlesen“ ist Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG verhältnismäßig im engeren Sinne.

Die Polizei kann erkennungsdienstliche Maßnahmen (vgl. Aufzählung in Art. 14 Abs. 3 PAG) vornehmen:

• wenn eine nach Art. 13 PAG zulässige Identitätsfeststellung auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten möglich ist, Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 PAG
(Voraussetzungen von Art. 13 PAG müssen vorliegen);
• wenn dies zur vorbeugenden Bekämpfung v. Straftaten erforderlich ist (...), Art. 14 Abs. 1 Nr. 2 PAG.

Beachte: Gesetzeskonkurrenz zu § 81 b 2. Alt. StPO
Nach BVerwG u. h.M.33 ist § 81 b 2. Alt. StPO verfassungsmäßig. Deshalb tritt Art. 14 Abs. 1 Nr. 2 PAG wegen Art. 31 GG wohl für die Fälle zurück, in denen die präventiven erkennungsdienstlichen Maßnahmen an Personen durchgeführt werden, die auch Beschuldigte i.S.d. StPO sind; Art. 14 Abs. 1 Nr. 2 PAG käme dann z.B. bei
Strafunmündigen zur Anwendung

Der Anspruch auf Vernichtung der erkennungsdienstlichen Unterlagen gem. Art. 14 Abs. 2 PAG ist durchsetzbar mit der Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO), da der reellen
Vernichtung ein feststellender VA vorausgeht.

• Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 PAG Tatsachen rechtfertigen die
Annahme, dass Personen sachdienliche Angaben machen können, die für die Erfüllung einer bestimmten polizeilichen Aufgabe erforderlich sind.
• Art. 15 Abs. 1 Nr. 2 PAG Zur Durchführung erkennungsdienstlicher Maßnahmen erforderlich.

BEACHTE: Ein Verstoß gegen Art. 15 Abs. 2 PAG (Angabe des Grundes der Vorladung und Berücksichtigung der Lebensumstände bei der Festsetzung des Zeitpunkts) führt nicht zur Rechtswidrigkeit der Vorladung.

Platzverweisung ist der Befehl, sich von einem bestimmten Ort vorübergehend zu entfernen bzw. den Ort vorübergehend nicht zu betreten.

(P) Aufenthaltsverbot
Die Platzverweisung ist tatbestandlich nur als vorübergehende Maßnahme zulässig. Die Auslegung des Merkmals „vorübergehend“ ist umstritten; Einigkeit besteht nur darin, dass eine unbefristete Platzverweisung ausscheidet. Überzeugend erscheint es, nicht auf willkürliche zeitliche Grenzen - etwa „einige Stunden“ oder „24 Stunden“ - sondern auf die voraussichtlich beschränkte Dauer der Gefahrenlage abzustellen.

Besteht die Gefahr dauerhaft, kommt ein unbefristetes Aufenthaltsverbot nur als atypische Maßnahme nach Art. 11 PAG, z.B. zur Bekämpfung der Drogenszene an bestimmten Plätzen, in Betracht.

• Schutzgewahrsam Art. 17 Abs. 1 Nr. 1 PAG
• Unterbindungsgewahrsam Art. 17 Abs. 1 Nr. 2 PAG
• Durchsetzungsgewahrsam Art. 17 Abs. 1 Nr. 3 PAG

Beachte:
Art. 10 Abs. 2 UnterbrGist lex specialis wenn dessen (enge) Voraussetzungen vorliegen.

Art. 18 PAG regelt die nach Art. 104 Abs. 2 GG erforderliche richterliche Entscheidung über die Zulässigkeit und Fortdauer einer Freiheitsentziehung nach, Art. 13 Abs. 2 Satz 3, Art. 15
Abs. 3 und Art. 17 PAG.

Die Freiheitsentziehung ist von der bloßen Freiheitsbeschränkung nach Zweck und Intensität des Eingriffs und der Eingriffsdauer zu unterscheiden.

• Liegt eine Freiheitsentziehung (vgl. die beispielhafte Definition in § 415 Abs. 2 FamFG) vor, bedarf es der unverzüglichen Herbeiführung einer richterlichen Entscheidung durch die Polizei (grundsätzlich vor Ingewahrsamnahme, tatsächlich meistens jedoch unmittelbar danach). Dies gilt nach Art. 18 Abs. 1 Satz 2 PAG ausnahmsweise nicht, wenn anzunehmen
ist, dass die Entscheidung des Richters erst nach Wegfall des Grundes der polizeilichen Maßnahme und somit nach Entlassung des Festgehaltenen (Art. 20 Nr. 1 PAG) ergehen würde (Beispiel: Ein Betrunkener wird nachts zur Ausnüchterung in Schutzgewahrsam genommen und, nachdem er seinen Rausch ausgeschlafen hat, morgens entlassen). Zuständig ist nach Art. 18 Abs. 3 Satz 1 PAG das Amtsgericht, in dessen Bezirk die Freiheitsentziehung vollzogen wird (abdrängende Sonderzuweisung i.S.v. § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO an die ordentliche Gerichtsbarkeit).
• Ist die Freiheitsentziehung vor Erlass einer gerichtlichen Entscheidung beendet, kann nach Art. 18 Abs. 2 PAG bei berechtigtem Interesse nachträglich Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Freiheitsentziehung erhoben werden; auch hierfür ist das Amtsgerichtzuständig, Art. 18 Abs. 3 Satz 2 PAG

Art. 19 PAG regelt die Pflichten der Polizei zur Information und Belehrung des Festgehaltenen (Abs. 1), zur Ermöglichung der Benachrichtigung von Vertrauenspersonen (Abs. 2) und hinsichtlich der Art und Weise des Gewahrsams (Abs. 3). Strittig ist hierbei, ob diese Vorschriften nur für die Freiheitsentziehung oder auch für Gewahrsam in Form einer bloßen Freiheitsbeschränkung gelten. Nach Wortlaut und Zweck der Norm spricht viel dafür, jedenfalls die Absätze 2 und 3 nur auf die Freiheitsentziehung anzuwenden. Eine große Rolle spielt dieser Meinungsstreit nicht, da eine Verletzung der Vorschriften grundsätzlich nicht zur Rechtswidrigkeit des Gewahrsams führt, sondern nur eine zum Schadensersatz verpflichtende Amtspflichtverletzung nach § 839 BGB darstellen kann.

Art. 20 PAG regelt als besondere Konkretisierung des Art. 4 PAG das zeitliche Übermaßverbot für den Bereich des reiheitsentziehenden Gewahrsams. Er ordnet die zwingende Entlassung bei Wegfall des Grundes der Maßnahme (Nr. 1), richterlicher Feststellung der Unzulässigkeit der Freiheitsentziehung (Nr. 2) oder Erreichen der durch Art. 104 Abs. 2 Satz 3 GG vorgegebenen Höchstdauer des nicht durch richterliche Entscheidung legitimierten Gewahrsams an.

Von Sicherstellung i.S.v. Art. 25 PAG spricht man bei der Beendigung des Gewahrsams des Eigentümers oder sonstigen Berechtigten einer Sache unter Begründung neuen
(amtlichen) Gewahrsams der Polizei oder der von ihr beauftragten Personen zum Zwecke der Gefahrenabwehr. Sie erfolgt durch Sicherstellungsanordnung, d.h. die Verfügung, die
Sache herauszugeben oder ihre Wegnahme zu dulden, und deren Vollzug durch Realakt.

Nach einer Ansicht kommt es für die rechtliche Einordnung einer Maßnahme als Sicherstellung darauf an, ob die Polizei in erster Linie an der Sache Gewahrsam nehmen und andere von jeglicher Einwirkungsmöglichkeit ausschließen will, z.B. Inobhutnahme einer gestohlenen Sache.

Nach der a.A. des BayVGH kommt es nicht darauf an, ob die Polizei an der Sache primär Gewahrsam begründen will oder ob der polizeiliche Gewahrsam nur sekundär gleichsam als Nebenfolge eintritt, weil es der Polizei eigentlich darum geht, die Sache von einem Ort zu entfernen und eine dort bestehende Gefahr zu beheben.

BEACHTE:
Für die Sicherstellung gem. Art. 25 Nr. 1 PAG ist Voraussetzung, dass eine gegenwärtige Gefahr vorliegt, d.h., die Einwirkung eines schädigenden Ereignisses bereits begonnen hat oder unmittelbar bzw. in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit bevorsteht.

Bestreitet der Betroffene nicht die Rechtmäßigkeit der Sicherstellung, sondern nur Art und Umfang der ihm hierfür nach Art. 28 Abs. 3, Art. 76 PAG und der Polizeikostenverordnung
(PolKV)52 in Rechnung gestellten Gebühren und Auslagen, muss er Anfechtungsklage gegen den Kostenbescheid (z.B. Rechnung der Kfz-Verwahrstelle für abgeschleppten Pkw) erheben. Will er hingegen auch eine vollumfängliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Sicherstellung unter dem Aspekt der sachlichen Kostenfreiheit bei unrichtiger Sachbehandlung (Art. 28 Abs. 3 Satz 4 PAG, Art. 16 Abs. 5 KG) erreichen, darf er die Sicherstellungsanordnung nicht bestandskräftig werden lassen.

Polizeiliche Maßnahmen haben sich grundsätzlich gegen den Verantwortlichen - den Polizeipflichtigen, auch Störer genannt - zu richten.
Verantwortlicher ist derjenige, der durch sein Verhalten, d.h. sein Tun oder – bei Bestehen einer öffentlich-rechtlichen Handlungspflicht – sein Unterlassen eine Gefahr verursacht hat oder dem als Inhaber der tatsächlichen und/oder rechtlichen Verfügungsgewalt der Gefahr verursachende Zustand einer Sache zuzurechnen ist. Auf Verschulden bzw. Schuldfähigkeit oder Geschäftsfähigkeit kommt es aus Gründen der effektiven Gefahrenabwehr nicht an. Grundsätzlich ergibt sich aus Art. 7, 8 und 10 PAG, wer Adressat einer polizeilichen Maßnahme sein soll. Zumeist folgt jedoch die Richtung polizeilicher Maßnahmen unmittelbar aus der Standardbefugnis (z.B. Ingewahrsamnahme der Person, die sich in Lebensgefahr befindet, Art. 17 Abs. 1 Nr. 1 PAG), so dass die Regelungen der Art. 7, 8, 10 PAG subsidiär
sind (Art. 7 Abs. 4, Art. 8 Abs. 4, Art. 10 Abs. 3 PAG).
Bei Maßnahmen aufgrund der Generalklausel gemäß Art. 11 Abs. 1 Hs. 1, Abs. 2 PAG (sog. atypischen Maßnahmen) muss jedoch immer geprüft werden, ob auch der richtige
Polizeipflichtige in Anspruch genommen wird. Dies bestimmt sich nach Art. 7, 8, 10 PAG.

Das zentrale Problem der Verantwortlichkeit besteht in der Feststellung der Kausalität. Maßgebend ist insoweit die Verursachung einer Gefahr oder Störung.
Hierbei allein auf die Äquivalenztheorie (conditio-sine-qua-non-Formel) abzustellen, würde jedoch zu einer endlosen Haftungskette führen.
Die h.M. in Rechtsprechung und Literatur vertritt die Theorie der Unmittelbarkeit der Verursachung, wonach Verantwortlicher derjenige ist, der in der Kausalkette die unmittelbar letzte Ursache setzt. Präzisierend versteht man unter „unmittelbar ursächlich“ das, was als die Gefahrenschwelle überschreitend zu bewerten ist. Verantwortlich ist z.B. nicht derjenige, der erlaubter Weise Sprengstoff herstellt, sondern derjenige, der damit in einer die
Allgemeinheit gefährdenden Art und Weise hantiert.

Von der Theorie der Unmittelbarkeit der Verursachung gibt es zwei, allerdings umstrittene, Ausnahmen:

• Bei Vorliegen einer latenten Gefahr:
Eine Handlung oder Unterlassung mit Dauerwirkung, die zunächst niemanden beeinträchtigt, wird erst durch Hinzutreten weiterer äußerer Umstände zur Gefahr (Beispiel: ein mit Schadstoffen aus einem Gewerbebetrieb kontaminiertes Grundstück wird später mit Wohnungen bebaut). -> Verantwortlicher ist nicht derjenige, der die Wohnungen baut, sondern - aufgrund der latenten Gefahr - der Zustandsverantwortliche für das kontaminierte Grundstück. Allerdings zeigt dieses Beispiel, dass es sich in aller Regel um Gefahrenlagen handelt, die mangels Unaufschiebbarkeit (Art. 3 PAG) kein Tätigwerden der Vollzugspolizei, sondern der allgemeinen Sicherheitsbehörden erfordern.
• Mittelbare Verursachung einer Gefahr:
Eine Person verursacht durch ihr Verhalten, dass eine andere Person stört (Beispiel: der Inhaber einer Drogerie zeigt in seinem Schaufenster eine attraktive Dame im Schaumbad; es bildet sich eine Menschenansammlung, die den Straßenverkehr erheblich beeinträchtigt). -> Konstruktion des Zweckveranlassers: Will der Verursacher gerade dasjenige Verhalten anderer Personen herbeiführen, das dann zu einer Gefahr führt bzw. stellt sich diese als typische mittelbare Folge seines Verhaltens zwangsläufig ein, so ist er auch (d.h. neben den unmittelbaren Störern) verantwortlich.

• Verhaltensverantwortlicher Art. 7 PAG
Maßnahmen werden gegen die Person gerichtet, die die Gefahr verursacht hat; zusätzlich: - gegen Aufsichtspflichtigen (Abs. 2 „… auch …“) - gegen Geschäftsherrn (Abs. 3 „… auch …“); auf eine unmittelbare Verursachung kommt es bei diesen sog. Ersatzverantwortlichen nicht an.
• Zustandsverantwortlicher Art. 8 PAG
Maßnahmen werden gegen den Inhaber tatsächlicher Gewalt (unmittelbare Verfügungsmacht) gerichtet; - auch gegen Eigentümer oder sonstigen Berechtigten (Ausn.: Abs. 2 Satz 2) - auch gegen früheren Eigentümer, der Eigentum aufgegeben hat (Abs. 3)
• Nichtverantwortlicher Art. 10 PAG
regelt den sog. polizeilichen Notstand; unter den Voraussetzungen dieser Regelung können ausnahmsweise nicht verantwortliche Personen in Anspruch genommen werden; die Voraussetzungen nach Nr. 1 - 4 müssen kumulativ vorliegen.

Die Auswahl zwischen mehreren Verantwortlichen/Störern erfolgt nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; sie steht, auch ohne dass dies gesetzlich geregelt ist, im pflichtgemäßen Ermessen der Polizei. Üblicherweise wird dieser Aspekt im unmittelbaren Zusammenhang mit der Störereigenschaft und nicht erst im Rahmen der Verhältnismäßigkeit der Polizeimaßnahme (Art. 4 PAG) oder der ordnungsgemäßen Ermessensausübung im
Übrigen (Art. 5 PAG) geprüft.

Hinweis: Entsprechendes gilt für die Störerauswahl der Sicherheitsbehörde nach Art. 9 LStVG oder spezialgesetzlichen Vorschriften (z.B. § 4 Abs. 3 BBodSchG).

Rechtsnachfolge zu einem Zeitpunkt, in dem ein die Pflicht
konkretisierender VA noch nicht ggü. dem Rechtsvorgänger erlassen war.

Kann der Rechtsnachfolger erstmalig durch Polizeiverfügung in
Anspruch genommen werden?

• (+) bei Zustandshaftung, da neuer Eigentümer kraft Gesetzes selbst polizeipflichtig wird (Art. 8 II PAG), unabhängig davon,
ob er Einzel- oder Gesamtrechtsnachfolger ist
• bei Verhaltenshaftung str.: nach h.M. und Rspr. bei
Gesamtrechtsnachfolge (+), außer wenn höchstpersönliche Pflicht; bei Einzelrechtsnachfolge wohl (-) mangels gesetzlicher Regelung

Rechtsnachfolge zu einem Zeitpunkt, in dem ein
entsprechender VA bereits ggü. dem Rechtsvorgänger erlassen war.

(P) Muss der Rechtsnachfolger die dem Vorgänger auferlegte Pflicht erfüllen?

Erste Voraussetzung: Die Pflicht aus Verhaltens- oder Zustandshaftung ist durch vertretbare Handlung erfüllbar
(nicht bei höchstpersönlichen Pflichten). Außerdem:

• (+) bei Gesamtrechtsnachfolge (insbes. § 1922 BGB) im
Rahmen d. Zustandsverantwortlichkeit wegen Dinglichkeit (Sachbezogenheit) des VA; wohl auch im Rahmen der Verhaltensverantwortlichkeit
• str. bei Einzelrechtsnachfolge, nach einer Meinung (+) nur
bei ausdrücklicher Regelung Rspr.: (+) zumindest bei Zustandshaftung wegen Dinglichkeit d. VA; bei Verhaltenshaftung wohl (-), wenn gesetzliche Regelung fehlt

Art. 4 PAG konkretisiert den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Übermaßverbot) auf einfachgesetzlicher Ebene. Die Verhältnismäßigkeit wird bei
Maßnahmen nach dem PAG, obwohl sie im Ermessen der Polizei stehen, abweichend von der herkömmlichen Dogmatik bereits auf der Tatbestandsseite der jeweiligen Befugnisnorm
geprüft.

Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des BayVGH, die in der Kommentarliteratur nicht hinterfragt, ja nicht einmal mehr erwähnt wird. Für die Rechtsprechung, wonach nur
eine verhältnismäßige Maßnahme vom Tatbestand der jeweiligen Befugnisnorm gedeckt sei, lässt sich anführen, dass einige Befugnisnormen expressis verbis im Tatbestand den Begriff der "notwendigen Maßnahme" verwenden (z.B. Art. 11 Abs. 1, 2, Art. 17 Abs. 1 Nr. 1 PAG).

Das Eingreifen der Polizei aufgrund des PAG richtet sich grundsätzlich nach dem Opportunitätsprinzip (vgl. demgegenüber das Legalitätsprinzip in § 163 Abs. 1 StPO).
Gemäß Art. 5 PAG trifft die Polizei ihre Maßnahmen nach pflichtgemäßem Ermessen. Sie entscheidet, ob sie überhaupt Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ergreift (Entschließungsermessen).
-> Sind polizeilich zu schützende elementare Grundrechte (z.B. Leben, körperliche Unversehrtheit, persönliche Freiheit) oder andere wesentliche Rechtsgüter gefährdet, dann muss die Polizei einschreiten ->Ermessensreduzierung auf Null. In diesem Zusammenhang kann Art. 5 Abs. 1 PAG auch in einer Examensklausur Bedeutung erlangen, wenn etwa zu
prüfen ist, ob die Polizei ein begehrtes Einschreiten ermessensfehlerfrei ablehnen kann.

Art. 5 PAG räumt der Polizei auch ein Ermessen ein, „wie“ der polizeiliche Zweck erreicht werden soll (Auswahlermessen).

Zum Teil wird die Auffassung vertreten, polizeiliche Standardmaßnahmen stellten, jedenfalls wenn sie unmittelbare Eingriffswirkung erzeugten, Realakte dar. Nach überzeugenderer
Auffassung sind sie immer als Verwaltungsakte (Art. 35 BayVwVfG) zu qualifizieren. Denn auch wenn Vollzug bzw. Durchführung meist aus einer realen Handlung bestehen, so geht
mit dieser doch stets eine Entscheidung einher, die regelnden Charakter hat (z.B. Anordnung amtlichen Gewahrsams bei der Sicherstellung oder Festlegung von Art und Umfang
erkennungsdienstlicher Maßnahmen oder Anordnung, die Durchsuchung eines bestimmten Gegenstandes zu dulden). Auch bietet nur ein Verwaltungsakt die Grundlage für eine ggf.
erforderliche Verwaltungsvollstreckung.

Nach h.M. kommt es nur auf die Vollziehbarkeit der polizeilichen Maßnahme an. Die Rechtmäßigkeit der Primärmaßnahme wird auch dann nicht überprüft, wenn der Betroffene keinen rechtzeitigen Rechtsschutz (§§ 42 Abs. 1, 80 Abs. 5 VwGO) gegen den VA ergreifen konnte, weil dieser unmittelbar nach der Bekanntgabe vollstreckt wurde.
Der Grund hierfür liegt in der Situationsgebundenheit der Entscheidung, deren Vollzug nicht bis zur – evtl. auch vorläufigen - Klärung der Rechtmäßigkeit der Primärmaßnahme aufgeschoben werden kann. So kann z.B. die Auflösung einer Versammlung (i.V.m. der Entfernungspflicht der
Versammlungsteilnehmer) erst nachträglich auf ihre Rechtswidrigkeit hin untersucht werden. Ein
Widersetzen der Teilnehmer – gerade bei einer rechtswidrigen Auflösungsverfügung – macht den Einsatz polizeilicher Zwangsmittel nicht grundsätzlich unzulässig.
Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) gebietet jedoch, dass dann der Betroffene Gelegenheit erhält, bei besonders tiefgreifenden Grundrechtseingriffen nachträglich die Rechtmäßigkeit des Eingriffs gerichtlich klären zu lassen (i.d.R. im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog), auch wenn der Eingriff nicht
mehr fortwirkt bzw. kein Rehabilitierungsinteresse „an sich“ besteht.

Die Verpflichtung, eine Handlung vorzunehmen, wird nicht erfüllt. Die Handlung muss vertretbar sein, d.h. die Vornahme durch einen anderen möglich, z.B. Wegfahren eines Pkw.

Die Ersatzvornahme kommt grundsätzlich nur dann in Betracht, wenn eine atypische Maßnahme nach Art. 11 PAG durchzusetzen ist. Dies setzt voraus, dass nicht eine
besonders geregelte typische Maßnahme nach den Art. 12 - 29 PAG anzunehmen ist. Derartige Standardmaßnahmen beinhalten nämlich durchweg Duldungspflichten oder
Pflichten zu unvertretbaren Handlungen, die einer Ersatzvornahme nicht zugänglich sind.

Die Ersatzvornahme ist "möglichst" schriftlich anzudrohen, Art. 59 Abs. 1 Satz 1 PAG.

Die Polizei kann die Handlung selbst ausführen oder einen anderen mit der Ausführung beauftragen.

UNTERSCHEIDE die Ersatzvornahme gem. Art. 53 Abs. 1, 54 Abs. 1 Nr. 1 PAG, der grundsätzlich eine polizeiliche Anordnung vorausgeht, von der unmittelbaren Ausführung
einer Maßnahme gem. Art. 9 Abs. 1 PAG.

Die Festsetzung eines Zwangsgelds hat im Polizeirecht nur eine untergeordnete Bedeutung (s.o.). Das Zwangsgeld ist in bestimmter Höhe festzusetzen, Art 56 Abs. 1 PAG, und
anzudrohen, Art. 59 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 PAG. Bei der Bestimmung der Höhe des Zwangsgelds (zwischen 5 und 2500 Euro) ist die Hartnäckigkeit des Betroffenen, seine finanzielle Leistungsfähigkeit und die Bedeutung der Angelegenheit zu berücksichtigen.

Unmittelbarer Zwang ist die Einwirkung auf Personen oder Sachen durch körperliche Gewalt, ihre Hilfsmittel und durch Waffen (Art. 61 Abs. 1 PAG).

Seine Anwendung ist gem. Art. 58 Abs. 1 PAG möglich, wenn andere Zwangsmittel nicht in Betracht kommen oder keinen Erfolg versprechen oder unzweckmäßig sind.

Für die Art und Weise der Anwendung unmittelbaren Zwangs gelten die Art. 61 bis 69 PAG auch dann, wenn die Polizei aufgrund anderer Rechtsvorschriften (z.B. repressives
polizeiliches Handeln) zur Anwendung unmittelbaren Zwangs befugt ist, Art. 60 Abs. 1 PAG.

Insbesondere wurde die Fesselung von Personen (Art. 65 PAG), der Schusswaffengebrauch (Art. 66 bis 68 PAG) und der Einsatz besonderer Waffen und Sprengmittel (Art. 69 PAG)
besonders geregelt.

BEACHTE Art. 64 Abs. 1 Satz 2 PAG, wonach unter Umständen von der Androhung des unmittelbaren Zwangs abgesehen werden kann!

Die Androhung von Zwangsmitteln ist ein eigenständiger VA, der selbständig angefochten werden kann (Art. 38 Abs. 1 VwZVG). Bei der Beurteilung einer Vollstreckungsmaßnahme
kommt es nach h.M. nur auf die Wirksamkeit der Grundverfügung, nicht auf deren Rechtmäßigkeit an.

• Ist die Primärmaßnahme selbst noch anfechtbar, kann der Betroffene sowohl gegen diese als auch gegen die Zwangsmittelandrohung vorgehen, also zwei Rechtsbehelfe
ergreifen: -> Erweist sich die Primärmaßnahme als rechtswidrig, schlägt dies unmittelbar auch auf die Rechtmäßigkeit der Androhung durch (Begründung: wird die angefochtene Primärmaßnahme aufgehoben oder die aufschiebende Wirkung eines gegen sie eingelegten Rechtsbehelfs angeordnet, ist die Primärmaßnahme nicht mehr wirksam). -> Ist die Anfechtung der Primärmaßnahme erfolglos, so kann gleichwohl die Anfechtung der Androhung Erfolg haben, weil die Zwangsmaßnahme nach Art. 53 ff. PAG nicht zulässig ist oder sonstige Voraussetzungen für diese nicht gegeben sind.
• Ist die Primärmaßnahme dagegen nicht mehr anfechtbar oder wird der Rechtsbehelf auf die Zwangsmittelandrohung beschränkt (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 VwZVG), kommt es
nur auf die Rechtmäßigkeit der Androhung an.

Sind Primärmaßnahme und Androhung unanfechtbar oder wird der Rechtsbehelf auf die Vollstreckungsmaßnahme beschränkt, so ist er nur dann erfolgreich, wenn die Vollstreckungsmaßnahme selbst rechtswidrig ist, d.h. sie nicht ergehen durfte oder sich die Art und Weise ihrer Durchführung als nicht ordnungsgemäß erweist (vgl. Art. 38 Abs. 3 VwZVG).
Die Frage der statthaften Klageart bezüglich der Anwendung der polizeilicher Zwangsmittel "Ersatzvornahme" und "unmittelbarer Zwang" (Beispiele: Umsetzen eines Pkw gegen den Willen des anwesenden Fahrers/Halters, Einsatz von Schlagstock, Wasserwerfer etc.) ist umstritten. Nach einer schon vor langem entwickelten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts soll die Zwangsmittelanwendung mit einem konkludenten Duldungsbefehl verbunden sein, was dann zur Anfechtungsklage bzw. Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog) führt. Die bayerische Rechtsprechung folgt, soweit ersichtlich, noch diesem Ansatz. Überzeugender erscheint die
in der Literatur zunehmend vertretene Auffassung, dass es sich ausschließlich um polizeiliche Realakte handle, da für die gekünstelte Annahme eines Verwaltungsakts angesichts des lückenlosen Rechtsschutzsystems der VwGO keine Notwendigkeit bestehe. Ein wesentlicher Unterschied ergibt sich hieraus nicht. Denn auch für die Klage auf (nachträgliche) Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Realakts ist ein besonderes Feststellungsinteresse erforderlich (§ 43 Abs. 1 VwGO), das dem Feststellungsinteresse i.S.v. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entspricht.

• Art. 50 Abs. 1 PAG
Allgemeine Pflicht der Polizei zur Vollzugshilfe gegenüber allen Behörden, die VAe erlassen können.
• Art. 50 Abs. 2 PAG
Justizhilfe (Spezialfall der Vollzugshilfe); Anordnung von unmittelbarem Zwang zur Unterstützung von Gerichten und Staatsanwaltschaften

-> Für den Fall der Vollzugshilfe bei Freiheitsentziehungen enthält Art. 52 PAG spezielle Regelungen.
-> Das Verfahren der Vollzugshilfe regelt Art. 51 PAG; ergänzend bestimmt Art. 50 Abs. 3 PAG, dass die Grundsätze der Amtshilfe für die Vollzugshilfe entsprechend gelten.
-> Rechtsgrundlage für die Zwangsmaßnahme der Polizei ist nicht eine Befugnis aus dem PAG, sondern ausschließlich diejenige gesetzliche Bestimmung, auf die die ersuchende
Behörde ihre Vollstreckungsverfügung stützt. Nur die Durchführung des unmittelbaren Zwangs richtet sich nach Polizeirecht (Art. 60 ff. PAG).

Wer für welche Maßnahme bei der Vollzugshilfe verantwortlich ist, ist umstritten.

Nach h.M. trägt die ersuchende Behörde für die Rechtmäßigkeit des Ausgangsverwaltungsaktes und
die Rechtmäßigkeit des Vollzugshilfeersuchens, also auch für die Frage, ob der Ausgangsverwaltungsakt mit Hilfe der Anwendung unmittelbaren Zwangs vollstreckt wird, die
Verantwortung (vgl. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG).

Die Polizei ist für die Art und Weise der Anwendung unmittelbaren Zwangs verantwortlich (vgl. Art. 7
Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG).

Wer der richtige Beklagte ist, richtet sich danach, welche Maßnahme angegriffen werden soll. Will der
Kläger gegen den Ausgangs-VA oder die Rechtmäßigkeit des Vollzugshilfeersuchens (s.o.) vorgehen, ist richtiger Beklagter der Träger der ersuchenden Behörde; ist die Art und Weise der Vollzugshilfe Klagegegenstand, ist demnach der Freistaat Bayern als Träger der Bayerischen Polizei (Art. 1 POG)
richtiger Beklagter.

Grundsätzlich geht die Polizei gegenüber einem Pflichtigen mit Erlass einer Grundverfügung (Primärmaßnahme) und ggf. mit ihrer zwangsweisen Durchsetzung (Sekundärmaßnahme) vor.

Die Notwendigkeit der Gefahrenabwehr kann es aber erfordern, dass von diesem Grundprinzip abgewichen wird, z.B. weil der für die Grundverfügung Pflichtige unbekannt ist, nicht oder nicht rechtzeitig erreichbar ist oder eine Grundverfügung von vornherein keinen Erfolg verspricht.

Der Gesetzgeber hat der Polizei zwei Möglichkeiten an die Hand gegeben:

• Unmittelbare Ausführung einer Maßnahme Art. 9 Abs. 1 PAG
Möglichkeit, die an sich anzuordnende Maßnahme selbst oder durch einen Beauftragten auszuführen bzw. ausführen zu lassen. Nur vertretbare Handlungen.
• Sofortvollzug Art. 53 Abs. 2 PAG
BEACHTE: nicht zu verwechseln mit sofortiger Vollziehbarkeit nach § 80 Abs. 2 VwGOAnwendung von Verwaltungszwang ohne vorausgehende Grundverfügung. Vertretbare und unvertretbare Handlungen.

Unproblematisch ist der Fall, in dem die Polizei unmittelbaren Zwang ohne vorausgehende Grundverfügung bei einer unvertretbaren Pflicht anwendet (Art. 53 Abs. 2, Art. 54 Abs. 1 Nr. 3, Art. 58 PAG),
Beispiel: Polizeibeamter P sieht, wie B auf einen in seinem Kirschbaum sitzenden Jungen schießen will und fällt ihm in den Arm.

Hier ist eine Abgrenzung zur unmittelbaren Ausführung der Maßnahme (Art. 9 Abs. 1 PAG), welche nur vertretbare Handlungen erfasst, leicht möglich. Insoweit ergänzt Art. 53 Abs. 2 PAG die Vorschrift des Art. 9 PAG.

Probleme tauchen jedoch auf, wenn der Sofortvollzug gem. Art. 53 Abs. 2 PAG in Form der Ersatzvornahme durchgeführt wird.
Hierbei ist umstritten, ob dies in der Praxis überhaupt in Betracht kommt.
Entnimmt man jedoch zutreffend dem Wortlaut des Art. 53 Abs. 2 PAG, dass "Verwaltungszwang" auch die Ersatzvornahme und nicht nur den unmittelbaren Zwang umfasst, so kommt es für die Abgrenzung der unmittelbaren Ausführung der Maßnahme gem. Art. 9 Abs. 1 PAG vom Sofortvollzug
in Form der Ersatzvornahme gem. Art. 53 Abs. 2 PAG wohl entscheidend darauf an, ob ein entgegenstehender Wille des Betroffenen feststeht. Ist ein solcher vorhanden, bedarf es einer ganz anderen gesetzlichen Grundlage als der für die
unmittelbare Ausführung der Maßnahme bestehenden. Während die Polizei in den Fällen des Art. 9 PAG eine vertretbare Handlung mit dem mutmaßlichen Willen des Betroffenen vornimmt, der lediglich nicht oder nicht rechtzeitig erreichbar oder handlungsunfähig ist, steht nach Art. 53 Abs. 2 PAG der entgegenstehende Wille des Betroffenen fest. Hier liegt also ein Handeln gegen den ausdrücklichen oder mutmaßlichen Willen des Betroffenen vor.

• Rechtmäßigkeit der hypothetischen Primärmaßnahme (Aufgabe, Befugnis, richtiger Adressat, Verhältnismäßigkeit, Ermessen), vgl. Art. 53 Abs. 2 letzter Hs. PAG
• Keine Möglichkeit rechtzeitiger Inanspruchnahme des Störers oder entgegenstehender Wille des Betroffenen
• Ordnungsgemäße Durchführung der Maßnahme / Anwendung des Zwangsmittels
• Wahrung der Verhältnismäßigkeit
• Ermessen

Welcher Rechtsschutz gegen die unmittelbare Ausführung / den Sofortvollzug geboten ist, hängt davon ab, ob es sich bei diesen um bloßes tatsächliches Handeln, also um einen
Realakt ohne Verwaltungsaktqualität, oder um einen Verwaltungsakt handelt.

Nach einer Ansicht stellt die unmittelbare Ausführung/der Sofortvollzug einen Realakt dar; die rein tatsächliche Handlung, die zum Zeitpunkt ihrer Ausführung keinen Adressaten erkennen lässt, ist auf unmittelbare Herbeiführung eines tatsächlichen Erfolges gerichtet.

Nach anderer Ansicht handelt es sich bei der unmittelbaren Ausführung / dem Sofortvollzug gleichwohl um eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist (Art. 35 Satz 1 BayVwVfG). Die Polizei drückt konkludent durch ihr Tun
eine Willenserklärung aus, die auf eine Rechtsfolge gerichtet ist, nämlich einen Eingriff in die subjektive Rechtsposition des Betroffenen. Dass zum Zeitpunkt der Maßnahme ein konkreter
Adressat noch nicht präsent ist, hat für die Frage der VA-Qualität keine Bedeutung (s. auch Art. 35 Satz 2 BayVwVfG, der für die Allgemeinverfügung klarstellt, dass zum Erlasszeitpunkt ein konkreter Adressat noch nicht bestimmt sein muss); vielmehr ist das eine Frage der Wirksamkeit des Verwaltungsakts. Wenn man einen Verwaltungsakt bejaht, ist es allerdings im Hinblick auf Art. 41 Abs. 1 Satz 1, Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG erforderlich, einen gesetzlich geregelten Sonderfall anzunehmen (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 1, Hs. 2 BayVwVfG), der ein Absehen von der Bekanntgabe als Wirksamkeitserfordernis notwendig macht.

I. Formelle Rechtmäßigkeit

(1) Zuständigkeit

(a) Sachliche Zuständigkeit
-> Art. 2 PAG (Aufgabeneröffnung) und
-> Art. 3 PAG, Art. 10 LStVG (Subsidiarität polizeilichen Handelns), beachte: Art. 9 Abs. 2 POG (Weisungsrecht der Sicherheitsbehörden gegenüber der Polizei)

(b) Örtliche Zuständigkeit
Art. 3 Abs. 1 POG (örtliche „Allzuständigkeit“ der Polizeivollzugsbeamten im gesamten Gebiet des Freistaates Bayern)

(2) Verfahren
Wichtig: Absehen von Anhörung nach Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG, wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint.

(3) Form
Der Polizeiverwaltungsakt kann insbesondere mündlich oder auch konkludent erlassen werden (Art. 37 Abs. 2 Satz 1 Altern. 3 und 4 BayVwVfG).

II. Materielle Rechtmäßigkeit

(1) Befugnisnorm

-> Spezialgesetzliche Eingriffsbefugnisse der Polizei, vgl. Art. 11 Abs. 3 Satz 1 (i.V.m. Art. 2 Abs. 4) PAG
-> Spezialbefugnisse im PAG selbst: Art. 11 Abs. 1 Halbsatz 2, Art. 12 ff. PAG (sog. Standardmaßnahmen oder auch „typische Maßnahmen“ bzw. „typisierte Maßnahmen“)
-> Befugnisse zu atypischen Maßnahmen aus Art. 11 Abs. 2 PAG („insbesondere“)
-> Polizeiliche Generalklausel, Art. 11 Abs. 1 Halbsatz 1 PAG

(2) Adressatenauswahl

-> Handlungs- und Zustandsstörer, Art. 7 und 8 PAG
-> Nichtstörer, Art. 10 PAG
Vorrangig ggf. spezielle Adressatenbestimmungen in einzelnen Befugnisnormen (vgl. Art. 7 Abs. 4, Art 8 Abs. 4, Art. 10 Abs. 3 PAG)

(3) Verhältnismäßigkeit

Art. 4 PAG, Willkür- und Übermaßverbot

(4) ordnungsgemäße Ermessensausübung, Art. 5 PAG

-> ordnungsgemäße Ermessensausübung hinsichtlich des „Ob“ (Entschließungsermessen)
und des „Wie“ des polizeilichen Einschreitens (Auswahlermessen)
-> ermessensfehlerfreie Entscheidung im Übrigen

(1) Eröffnung des Aufgabenbereiches

-> Art. 2 PAG (Aufgabeneröffnung) und
-> Art. 3 PAG, Art. 10 LStVG (Subsidiarität polizeilichen Handelns), beachte: Art. 9 Abs. 2 POG (Weisungsrecht der Sicherheitsbehörden gegenüber der Polizei)

Anmerkung: Falls die zu bearbeitende Klausur dazu Veranlassung gibt, könnten Verfahrens - und Formfragen am besten hier – unmittelbar nach der Prüfung der Eröffnung des
Aufgabenbereiches – behandelt werden.

(2) Vorliegen der (Tatbestands-)Voraussetzungen einer Befugnisnorm

-> Spezialgesetzliche Eingriffsbefugnisse der Polizei, vgl. Art. 11 Abs. 3 Satz 1 (i.V.m. Art. 2 Abs. 4) PAG
-> Spezialbefugnisse im PAG selbst: Art. 11 Abs. 1 Halbsatz 2, Art. 12 ff. PAG (sog. Standardmaßnahmen oder auch „typische Maßnahmen“ bzw. „typisierte Maßnahmen“)
-> Befugnisse zu atypischen Maßnahmen aus Art. 11 Abs. 2 PAG („insbesondere“)
-> Polizeiliche Generalklausel, Art. 11 Abs. 1 Halbsatz 1 PAG

(3) richtige Auswahl des Adressaten

-> Handlungs- und Zustandsstörer, Art. 7 und 8 PAG
-> Nichtstörer, Art. 10 PAG
Vorrangig ggf. spezielle Adressatenbestimmungen in einzelnen Befugnisnormen (vgl. Art. 7 Abs. 4, Art. 8 Abs. 4, Art. 10 Abs. 3 PAG)

(4) Verhältnismäßigkeit

Art. 4 PAG, Willkür- und Übermaßverbot

(5) ordnungsgemäße Ermessensausübung, Art. 5 PAG

-> ordnungsgemäße Ermessensausübung hinsichtlich des „Ob“ (Entschließungsermessen)
und des „Wie“ des polizeilichen Einschreitens (Auswahlermessen)
-> ermessensfehlerfreie Entscheidung im Übrigen

Wird die Polizei selbst oder aufgrund Weisung einer Sicherheitsbehörde mittels Verwaltungsakt tätig, so ist wegen des Wegfalls des Widerspruchsverfahrens (§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. Art 15 Abs. 2, 3 AGVwGO) Anfechtungsklage zu erheben (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO), soweit der Verwaltungsakt sich nicht erledigt hat.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, § 40 Abs. 1 VwGO, Art. 12 Abs. 1 POG

-> öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht-verfassungsrechtlicher Art Skriptenreihe der Regierung von Oberbayern (Hrsg.)
-> keine aufdrängende oder abdrängende Sonderzuweisung
Öwegen der Doppelfunktion der Polizei (präventive / repressive Aufgaben) stellt sich hier häufig die Frage, in welchem Bereich die Polizei tätig geworden ist. Hierbei ist auf den Gesamteindruck und Schwerpunkt der Maßnahme (s.o. unter 1.1) abzustellen. Ist dieser präventiv, so ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet, erweist er sich als repressiv, so ist der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten gem. §§ 23 ff. EGGVG gegeben.

BEACHTE:
Art. 18 Abs. 1, 3 Satz 1 bzw. Art. 18 Abs. 2, 3 Satz 2 PAG (Überprüfung von Freiheitsentziehungen nach Art. 13 Abs. 2 Satz 3, Art. 15 Abs. 3, Art. 17 PAG) und Art. 10 Abs. 7
UnterbrG (Maßnahmen im Vollzug der sofortigen vorläufigen Unterbringung psychisch Kranker) enthalten abdrängende landesrechtliche Sonderzuweisungen nach § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO an die ordentlichen Gerichte.

II. Zulässigkeit der Klage

(1) Statthaftigkeit
Klagegegenstand sind polizeiliche Verwaltungsakte, die sich noch nicht erledigt haben:
im Polizeirecht existieren zwei Hauptanwendungsfälle

Sicherstellung
Dauerverwaltungsakt, weil öffentlich-rechtliches Verwahrungsverhältnis begründet wird
-->Erledigung erst mit Herausgabe, Verwertung,
Vernichtung der Sache

Kostenbescheid
Beinhaltet - auch nach Vollzug (durch „freiwillige“ Zahlung oder durch Vollstreckung) – eine andauernde Rechtsbeeinträchtigung

(2) Klagebefugnis
§ 42 Abs. 2 VwGO

(3) erfolglose Durchführung eines Vorverfahrens: entfällt
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO, Art. 15 Abs. 2, 3 AGVwGO

(4) Einhaltung der Klagefrist
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO; beachte ggf. § 58 Abs. 2 VwGO

(5) Beteiligten- u. Prozessfähigkeit
§§ 61, 62 VwGO

(6) ggf. weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen

III. Begründetheit der Klage (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO)

(1) Passivlegitimation

Die Klage ist in allen Fällen gegen den Freistaat Bayern als Träger der Polizei (Art. 1 Abs. 2 POG) zu richten, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, unabhängig davon, ob es sich um eigenständiges
polizeiliches Handeln oder um Handeln auf Weisung durch eine Sicherheitsbehörde (Art. 9 Abs. 2 POG) handelt (strittig).
-> Arg.: Die Polizei ist im eigenen Aufgabenbereich aufgrund eigener Befugnisnorm tätig; sie allein tritt gegenüber dem Bürger auf, für den inner- bzw. zwischenbehördliche Vorgänge
meist nicht erkennbar sind.

(2) Formelle Rechtmäßigkeit des VA

(3) Materielle Rechtmäßigkeit des VA

Unterscheide hier zwischen einem Dauerverwaltungsakt (z.B. Sicherstellung) und einem Kostenbescheid.

Während für die Rechtmäßigkeit eines Dauerverwaltungsakts, die später auch durch
Wegfall einer Voraussetzung (z.B. Verhältnismäßigkeit wegen zu langer Sicherstellung) entfallen kann, lediglich

• das Vorliegen einer Befugnisnorm (z.B. Art. 25 PAG),
• der richtige Adressat (Art. 7, 8, 10 PAG),
• die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Art. 4 PAG) und
• die ordnungsgemäße Ermessensausübung (Art. 5 PAG)

wie grundsätzlich bei jeder polizeilichen Maßnahme zu prüfen ist, bedarf es für die Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheids einer zusätzlichen Rechtsgrundlage:

Für Kostenbescheide kommen im Rahmen des Polizeirechts verschiedene Rechtsgrundlagen in Betracht, z.B. Art. 9 Abs. 2 PAG für die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme,
Art. 28 Abs. 3 PAG für die Sicherstellung, Verwertung und Vernichtung von Sachen, Art. 55 Abs. 1 Satz 2, 3 PAG für die Kosten einer Ersatzvornahme, Art. 58 Abs. 3 PAG für die
Anwendung unmittelbaren Zwangs.

Nach Subsumierung des Kostenbescheids unter die passende Rechtsgrundlage ist inzident die Rechtmäßigkeit der polizeilichen Maßnahme (Aufgabe, Befugnis, Adressat,
Verhältnismäßigkeit, Ermessen) zu überprüfen, für die die Kosten angefallen sind. Denn Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids ist die Rechtmäßigkeit der Maßnahme. Nur für die Ausführung einer rechtmäßigen Maßnahme dürfen Kosten erhoben werden (Art. 16 Abs. 5 KG). Zu beachten ist jedoch ggf. die Bestandskraft der
Primärmaßnahme.

(4) Rechtsverletzung des Klägers

Polizei wird im Aufgabenbereich und aufgrund der Befugnisnormen der ersuchenden Behörde tätig.

Hier gelten die Ausführungen zur Vollzugshilfe (Art. 50 ff. PAG), die eine besondere Form der Amtshilfe darstellt, entsprechend. Soweit der Kläger gegen die Art und Weise der
Durchführung der polizeilichen Amtshilfe vorgehen will, ist der Freistaat Bayern als Träger der Polizei richtiger Beklagter; im Übrigen ist richtiger Beklagter der Träger der ersuchenden Behörde, wie sich aus Art. 7 VwVfG ergibt

Dabei erlässt die zuständige Polizeidienststelle für bestimmte Bereiche generelle Abschleppanordnungen, z.B. in bestimmten Fußgängerzonen, Haltverbotsbereichen und bei Geh- und
Radwegen, wenn andere Verkehrsteilnehmer gefährdet sind.

Abgeschleppt wird dann auf Veranlassung eines städtischen Parkraumüberwachers. Dieser verständigt über Funk die Polizei und schildert ihr die wesentlichen Umstände. Die Anordnung zum Abschleppen trifft dann der Polizeibeamte. In deren Ausführung erteilt der städtische Bedienstete
einem Abschleppunternehmer den Abschleppauftrag. Eine eigene Augenscheinnahme durch die Polizei vor Ort erfolgt nicht.

Problematisch ist, dass der anordnende Polizeibeamte den Sachverhalt nicht selbst ermittelt.
Kann er trotzdem eine ordnungsgemäße  Ermessensentscheidung treffen?

Nach Ansicht des BayVGH ist diese Verfahrensweise korrekt, wenn der Polizeibeamte aufgrund eigener Kenntnis der örtlichen Verhältnisse, der ihm vorliegenden Lagepläne und der ihm durch den städtischen Mitarbeiter übermittelten Informationen alle wesentlichen Umstände kannte, die für die
Entscheidung über den Verbleib oder das Abschleppen des Fahrzeugs nötig waren.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage (FFK) ist die „typische“ Klageart im Polizeirecht. Sie ist statthaft, wenn sich der polizeiliche Verwaltungsakt vor Entscheidung des Gerichts
erledigt hat, d.h. die mit dem VA verbundene rechtliche oder sachliche Beschwer nachträglich weggefallen ist.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, § 40 Abs. 1 VwGO, Art. 12 Abs. 1 POG

II. Zulässigkeit der Klage

(1) Statthaftigkeit
VA, der sich erledigt hat
->Erledigung des VA nach Erhebung der Anfechtungsklage
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO „direkt“ (selten)
->Erledigung des VA vor Erhebung der Anfechtungsklage
§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog (häufig)

(2) Klagebefugnis
§ 42 Abs. 2 VwGO

(3) Klagefrist
Nach h.M. in der Rspr. ist eine auf Feststellung der Rechtswidrigkeit eines VA, der sich vor Klageerhebung und vor Eintritt der Bestandskraft erledigt hat, gerichtete Klage nicht an die Fristen des § 74 Abs. 1 bzw. § 58 Abs. 2 VwGO gebunden.
Vor einer Klage noch Jahre nach Erledigung des Verwaltungsakts ist die Behörde durch das Erfordernis eines berechtigten Interesses an der begehrten Feststellung sowie das Institut der Verwirkung hinreichend geschützt.
Tritt die Erledigung erst nach Ablauf der Klagefrist ein und hat der Kläger es versäumt, rechtzeitig Klage zu erheben, ist die FFK nach einhelliger Ansicht unzulässig.

(4) Feststellungsinteresse

Es muss ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit vorliegen. Für ein berechtigtes Interesse genügt jedes nach vernünftigen Erwägungen nach Lage des Falls anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art.

(5) Partei- und Prozessfähigkeit
§§ 61, 62 VwGO

III. Begründetheit der Klage

(1) Passivlegitimation, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO

(2) Formelle Rechtmäßigkeit des VA

(3) Materielle Rechtmäßigkeit des VA

(4) Rechtsverletzung des Klägers

Man unterscheidet im Wesentlichen (aber nicht abschließend)
vier Fallgruppen

• Wiederholungsgefahr
Wiederholung muss tatsächlich bevorstehen, in absehbarer Zeit möglich erscheinen bzw. sich konkret abzeichnen.
• Rehabilitierungsinteresse
Feststellung d. Rechtswidrigkeit zum Zwecke der Rehabilitierung erforderlich; andere Möglichkeiten effektiven Rechtsschutzes stehen nicht zur Verfügung; insbes. bei Maßnahmen mit diskriminierender Wirkung.
• Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses
aber nicht anerkannt, wenn sich VA vor Klageerhebung erledigt hat (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog), Prozessökonomie! VA kann sinnvoller Weise vom Zivilgericht i.R.d. Vorfragenkompetenz auf Rechtmäßigkeit hin überprüft werden.
• Art. 19 IV GG
bei besonders tiefgreifenden, jedoch nicht mehr fortwirkenden Grundrechtseingriffen.

Die Verpflichtungsklage ist einschlägig, wenn der Erlass eines polizeilichen VA begehrt wird. Dies kann insbesondere in Betracht kommen, wenn die vom Betroffenen geforderte Berichtigung, Löschung, Sperrung oder Auskunft wegen Erhebung und Verarbeitung von personenbezogenen Daten von der Behörde abgelehnt wurde (vgl. Art. 38 Abs. 2 Satz 2 PAG)

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, § 40 Abs. 1 VwGO, Art. 12 Abs. 1 POG

II. Zulässigkeit der Klage

(1) Statthaftigkeit

Die begehrte Handlung muss VA-Qualität besitzen.

(2) Klagebefugnis
§ 42 Abs. 2 VwGO

Der Anspruch des Klägers auf Erlass des begehrten VA darf nicht offensichtlich ausgeschlossen sein. Die Norm, auf die sich der Kläger beruft, darf nicht ausschließlich im
Interesse der Allgemeinheit bestehen, sondern muss auch dem Schutz des Einzelnen dienen, also den Interessen des Klägers (drittschützende Norm).

(3) erfolglose Durchführung eines Vorverfahrens: entfällt
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO, Art. 15 Abs. 2, 3 AGVwGO

(4) Partei- und Prozessfähigkeit
§§ 61, 62 VwGO

(5) Klagefrist
§ 74 Abs. 2, Abs. 1 Satz 2 VwGO

III. Begründetheit der Klage

(1) Passivlegitimation, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO

(2) Anspruch des Klägers auf Vornahme der begehrten Handlung

Anspruch auf
gebundene Entscheidung oder wenn Ermessensreduzierung auf Null (+)	ermessensfehlerfreie Entscheidung ohne Ermessensreduzierung auf Null, wenn Anspruch nicht bereits durch rechtmäßigen VA erfüllt
-> Verpflichtungsurteil (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO)	-> Verbescheidungsurteil (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO)

  

(1) Formelle Rechtmäßigkeit

a) Zuständigkeit:
- Eröffnung des Aufgabenbereichs (= sachliche Zuständigkeit), Art. 6 LStVG; beachte für den Vollzug von Verordnungen: Art. 43 LStVG
- örtliche Zuständigkeit, Art. 3 BayVwVfG

b) Verfahren:
- insbes. Anhörung; evtl. Ausnahme Art. 28 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG
- bei Gemeinde: Organkompetenz (Art. 29, 37 GO)

c) Form (Art. 37 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG)

(2) Materielle Rechtmäßigkeit

a) Befugnisnorm, Art. 7 Abs. 1, 2 LStVG: Spezialgesetz oder Verordnung, spezielle Befugnisse aus dem LStVG, Generalklausel

b) ggf. Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Befugnisnorm (insbes. bei VO)

c) Richtiger Adressat (Art. 9 LStVG)

d) Verhältnismäßigkeit der Maßnahme (Art. 8 LStVG)

e) Ordnungsgemäßer Ermessensgebrauch (Art. 40 BayVwVfG, § 114 VwGO)

Störung ist die bereits eingetretene Gefahr.

Durch Verhinderung ihrer Fortsetzung wird die Störung unterbunden.

Die Störung wird beseitigt, wenn der Schädigungszustand nicht mehr besteht.

• Die Gemeinden (kreisangehörig oder kreisfrei); Mitgliedsgemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft sind grundsätzlich nur in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises Sicherheitsbehörden (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 VGemO). In Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises wird die Verwaltungsgemeinschaft an Stelle der Gemeinde als Sicherheitsbehörde tätig (Ausnahme: Art. 4 Abs. 1 Satz 3 VGemO). Die Gemeinden nehmen eine Sonderstellung kraft verfassungsrechtlicher Aufgabenzuweisung ein: Art. 83 Abs. 1 BV „örtliche Polizei“.
• Die Landratsämter als Staatsbehörden (auf der unteren staatlichen Ebene), Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LKrO. Demgegenüber nehmen Landkreise und Bezirke sicherheitsbehördliche Aufgaben nur ausnahmsweise wahr; sie dürfen zwar aufgrund von Ermächtigungen im LStVG oder anderen Gesetzen (z.B. BayNatSchG) Verordnungen erlassen (vgl. Art. 42 Abs. 1
LStVG), grundsätzlich aber keine sicherheitsrechtlichen Verfügungen im Einzelfall; Ausnahme: Vollzug eigener Verordnungen, Art. 43 Nr. 2, 3 LStVG.
• Die Regierungen (= Staatsbehörden auf der mittleren staatlichen Ebene).
• Das Staatsministerium des Innern (= Staatsbehörde auf der höchsten staatlichen Ebene).

Art. 6 LStVG enthält eine Mehrfachkompetenz. Jede der dort genannten Behörden ist instanziell zum Handeln zuständig. Es bestehen insoweit keine Zuständigkeitsschranken und
Hierarchien im Sinne einer verbindlichen Rangfolge. Damit jedoch die Effektivität des sicherheitsrechtlichen Handelns sichergestellt wird und doppelte bzw. sich widersprechende
Arbeit vermieden wird, wendet die Rechtsprechung123 und h.M. zur Abgrenzung der Zuständigkeiten sinngemäß Art. 44 LStVG an.

Das Problem, ob die Aufgabenerfüllung nach Art. 6 LStVG in den eigenen oder in den übertragenen Wirkungskreis fällt (relevant im Rahmen des Art. 4 VGemO - s.o. - bzw. für
die Reichweite der Kommunalaufsicht - Rechts- oder Fachaufsicht), kann sich nur bei Gemeinden als Sicherheitsbehörden stellen. Alle anderen in Art. 6 LStVG aufgeführten Behörden sind Staatsbehörden (s.o).

Nach der h.M. werden die Gemeinden als Sicherheitsbehörden im eigenen Wirkungskreis tätig, soweit sie rein örtliche Angelegenheiten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
wahrnehmen (örtliche Polizei i.S.v. Art. 83 Abs. 1 BV = Polizei im funktionellen Sinne) und kein Gesetz etwas anderes bestimmt. Schlagwortartig ist danach abzugrenzen, ob sich
die Gefahr in ihren Auswirkungen bzw. ihrer Tragweite auf das Gemeindegebiet beschränkt. Beispiel: Unterbringung von Obdachlosen.

(1) Formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung

a) Zuständigkeit des Verordnungsgebers

• Aufgabeneröffnung
ggf. Rückschluss von der Ermächtigung auf die Aufgabeneröffnung

• Verbandskompetenz
Die Verordnungsermächtigung erfolgt durch Bundes- oder Landesgesetz, ggf. auch im Wege der Subdelegation durch Rechtsverordnung (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG, § 1
Delegationsverordnung – Z/T Nr. 61). Nach den verschiedenen im LStVG enthaltenen Verordnungsermächtigungen liegt die Verbandskompetenz teils bei den Gemeinden, teils
bei den Landkreisen und Bezirken oder auch dem Staatsministerium des Innern, d.h. dem Freistaat Bayern (Rechtsträger). Auch ein Zweckverband hat im Rahmen der ihm übertragenen Aufgaben das Recht zum Erlass von Verordnungen, Art. 22 Abs. 2 KommZG.

Sind verschiedene Behörden (bzw. deren Rechtsträger) nebeneinander zuständig (z.B. Art. 26 LStVG: Gemeinden und Landkreise), soll die höhere Behörde von ihrer Befugnis
nur Gebrauch machen, wenn eine einheitliche Regelung für ihren Bereich oder einen Teilbereich erforderlich oder zweckmäßig ist, Art. 44 Abs. 1 Satz 1 LStVG. Ein Verstoß
gegen dieses Subsidiaritätsprinzip kann von einem Normadressaten mangels möglicher Verletzung in eigenen Rechten nicht gerügt werden. Die Gemeinde (bzw. der Landkreis oder Bezirk) kann eine Verordnung nur für das
jeweilige eigene Gebiet erlassen, z.B. nur für Gewässer bzw. Teile von Gewässern im eigenen Gemeindegebiet eine VO nach Art. 27 Abs. 1 LStVG. Ggf. besteht aber die
Möglichkeit des Erlasses einer VO mit größerem Geltungsbereich durch die gemeinsame
höhere Behörde, Art. 44 Abs. 2 LStVG.

b) Verfahren

Die Regelungen zum Verfahren beim Erlass von Verordnungen in Art. 42 ff. LStVG gelten auch für Verordnungen, die nicht auf dem LStVG beruhen, soweit nicht Bundesrecht
entgegensteht oder Landesgesetze etwas anderes bestimmen.

• Organkompetenz
Die Organkompetenz für den Erlass von Verordnungen der Gemeinden, Landkreise und Bezirke liegt bei den Kollegialorganen (Gemeinderat, Kreistag, Bezirkstag), Art. 42 Abs. 1 LStVG. Ausnahme: dringliche VO nach Art. 42 Abs. 2 Satz 1 LStVG.126

• Ordnungsgemäße Beschlussfassung
Diese richtet sich nach den Vorschriften, die für das jeweils tätig werdende Organ gelten
(Art. 45 ff. GO, Art. 40 ff. LkrO, Art. 37 ff. BezO).

• Angabe der Rechtsgrundlage
Entgegen Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, der die Einhaltung des Zitiergebots beim Erlass einer bundesrechtlichen Rechtsverordnung als Rechtmäßigkeits- und damit Gültigkeitsvoraussetzung festlegt,127 gilt dies nicht für landesrechtliche Verordnungen, die auf einer
landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage beruhen; die Bayerische Verfassung enthält keine entsprechende Regelung.128 Art. 45 Abs. 2 LStVG stellt lediglich eine sog.
Ordnungsvorschrift dar. Dementsprechend ist es auch unschädlich, wenn eine falsche Rechtsgrundlage angegeben wird, solange die Verordnung überhaupt auf eine
Rechtsgrundlage gestützt werden kann.

• Angabe der Geltungsdauer
Nach Art. 50 Abs. 2 LStVG soll eine bewehrte Verordnung, d.h. eine VO, die einen oder mehrere Bußgeldtatbestände enthält, ihre Geltungsdauer festsetzen, jedoch nicht auf mehr als 20 Jahre; fehlt es daran, gilt dieser Zeitraum kraft Gesetzes. Art. 50 Abs. 2 LStVG gilt gem. Abs. 3 nicht für Verordnungen, die auf Bundesrecht, dem BayNatSchG oder dem BayWG beruhen.

• Ausfertigung, Bekanntmachung und Inkrafttreten
Vor der Bekanntmachung ist die Verordnung nach allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen auszufertigen; die Ausfertigung ist zwingender Bestandteil eines ordnungsgemäßen Normsetzungverfahrens. Die Zuständigkeit richtet sich bei den
Kommunen und Zweckverbänden nach den allgemeinen kommunalrechtlichen Bestimmungen. Bei Verwaltungsgemeinschaften bleibt der Erlass von Verordnungen Aufgabe der jeweiligen Mitgliedsgemeinde (Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 VGemO). Die
Ausfertigung obliegt dem 1. Bürgermeister und nicht dem Gemeinschaftsvorsitzenden, da sie einen Teil des Rechtsetzungsverfahrens darstellt und nicht nur den verwaltungsmäßigen Vollzug eines Gemeinderatsbeschlusses nach Art. 4 Abs. 2 Satz 3 VGemO. Die Bekanntmachung und das Inkrafttreten der Verordnung richten sich nach Art. 50
Abs. 1 und Art. 51 ff. LStVG.

(2) Materielle Rechtmäßigkeit der Verordnung

a) Vereinbarkeit mit der Ermächtigungsgrundlage

Die Verordnung ist unter ihre Ermächtigungsgrundlage zu „subsumieren“.

b) Ggf. Gültigkeit der Ermächtigungsgrundlage
Eine Verordnung kann nur auf eine gültige Rechtsgrundlage gestützt werden. Soweit an der Gültigkeit keine Zweifel bestehen, ist dies kurz festzustellen. Gibt es deutliche Anhaltspunkte für möglicherweise berechtigte Zweifel, ist eine gesonderte Überprüfung der Rechtmäßigkeit des zu Grunde liegenden Gesetzes erforderlich.

c) Vereinbarkeit der Verordnung mit höherrangigem Recht
Hierzu zählen Grundgesetz und Bayerische Verfassung, insbesondere die Grundrechte und allgemeine verfassungsrechtliche Prinzipien wie der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, aber auch einfache Bundes- oder Landesgesetze und, wie Art. 45 Abs. 1 LStVG ausdrücklich bestimmt, auch Verordnungen einer höheren Behörde oder Stelle.

Der Widerspruch zu höherrangigem Recht kann auch nachträglich entstehen. Entschließt sich die höhere Behörde, denselben Gegenstand durch Verordnung zu regeln, weil eine
einheitliche Regelung für ihren Bereich erforderlich oder zweckmäßig ist, kann sie in ihrer Verordnung entgegen stehende oder gleich lautende Vorschriften der unteren Behörde außer Kraft setzen (Art. 44 Abs. 1 Satz 2 LStVG).
Ist eine Verordnung nicht formell rechtmäßig zustande gekommen oder erfüllt sie nicht alle genannten materiellen Voraussetzungen, ist sie nichtig; soweit es sich um materielle Mängel handelt, kommt auch Teilnichtigkeit in Betracht. Die Nichtigkeit bzw. Ungültigkeit kann inzident im Rahmen einer Klage gegen einen Vollzugsakt oder prinzipal im Wege eines
Normenkontrollantrags (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, Art. 5 Satz 1 AGVwGO) geltend gemacht werden.

Der Begriff übertragbare Krankheit ist in § 2 Infektionsschutzgesetz - IfSG definiert. Art. 12 LStVG ist als Berufsausübungsregelung i.S.v. Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsgemäß. Nach der „3-Stufen-Theorie“ des BVerfG handelt es sich um eine verhältnismäßige Einschränkung,
da der Schutz des Lebens und der Gesundheit die Einschränkung als „vernünftige Erwägung des Allgemeinwohls“ (1. Stufe) zweckmäßig erscheinen lässt

Zum Schutz der in Art. 18 Abs. 1 LStVG genannten Rechtsgüter können die Gemeinden Anordnungen für den Einzelfall zur Haltung von Hunden treffen. Dabei besteht keine
Beschränkung auf eine bestimmte Rasse oder auf eine bestimmte Größe.
Anordnungen bzgl. der Haltung umfassen nicht nur den Anleinzwang i.S.v. Art. 18 Abs. 1 LStVG, sondern auch z.B. Maulkorbpflicht, Zwingerhaltung, Anbringen von Warnschildern
usw. Eines Rückgriffs auf Art. 7 Abs. 2 LStVG (Generalklausel) bedarf es nur dann, wenn die Anordnung über die Art und Weise der Haltung von Hunden hinausgeht und damit die Frage
der Haltung des Hundes als solcher betrifft (z.B. Wegnahme, Tötung des Hundes).

Art. 19 LStVG ist nur anzuwenden, soweit keine bundesrechtlichen oder speziellen landesrechtlichen Vorschriften bestehen, wie insbesondere im Bau-, Gaststätten-, Gewerbe-, Straßenverkehrs- oder Immissionsschutzrecht. Dies stellt Art. 19 Abs. 9 LStVG klar. Nach Art. 19 Abs. 5 LStVG können die Gemeinden zum Schutz der in Absatz 4 Satz 1 bezeichneten Rechtsgüter Einzelfallanordnungen für die Veranstaltung öffentlicher Vergnügungen und sonstiger Vergnügungen treffen, erforderlichenfalls auch die Veranstaltung untersagen.

Beispiele für öffentliche Vergnügungen: Straßenfest, Faschingsumzug, Open-Air-Filmvorführung, Volksfest (wenn nicht nach §§ 60b, 69 GewO festgesetzt), öffentliche „HalloweenParty“.

Anders als die Vorschriften über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren (Art. 19 Abs. 1 bis 4 LStVG) erstreckt sich Art. 19 Abs. 5 LStVG auch auf sonstige, d.h. nicht-öffentliche
Vergnügungen (Beispiel: geschlossenes Vereinsfest). Ist eine Erlaubnis nach Art. 19 Abs. 3 LStVG erteilt worden, hindert dies nicht den nachträglichen Erlass von Anordnungen nach
Absatz 5, jedoch ist im Rahmen der Ermessensausübung der durch die Erlaubnis geschaffene Vertrauenstatbestand zu berücksichtigen. Bei weitgehender Einschränkung der
Erlaubnis kommt wohl nur eine (Teil-)Rücknahme oder ein (Teil-)Widerruf der Erlaubnis (Art. 48, 49 VwVfG) in Betracht

Unter einer Ansammlung im Sinne dieser Vorschrift ist die Zusammenkunft einer größeren Zahl von Menschen zu verstehen (z.B. Konzert). Auf den Anlass oder den inneren Grund
kommt es - im Unterschied zur Versammlung - nicht an.
Art. 23 LStVG findet keine Anwendung auf Versammlungen im Sinne des Bayerischen Versammlungsgesetzes (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1LStVG). Die Vorschriften des Straßenverkehrsrechts bleiben unberührt (Art. 23 Abs. 1 Satz 2 Hs. 2 LStVG).

Art 24 Abs. 2 LStVG gibt den Gemeinden die Befugnis, zur Verhütung von Gefahren (z.B. Lawinengefahr) die Benutzung von Hauptabfahrten oder sonstigen Ski- und Rodelbahnen
und Skiwanderwegen für den Sportbetrieb durch Anordnung für den Einzelfall vorübergehend zu untersagen oder zu beschränken.

Für die voraussichtliche Dauer der Gefahr kann das Betreten und Befahren von bewohnten oder unbewohnten Grundstücken oder bestimmten Gebieten verboten werden. Für öffentliche Wege, Straßen und Plätze gilt nach Art. 26 Abs. 1 Satz 2 LStVG
ausschließlich Straßen- und Straßenverkehrsrecht. Damit sind insbesondere § 7 Abs. 2 BFStrG und § 45 Abs. 1 StVO vorrangig.

Nach Art. 28 Abs. 3 LStVG kann die Beseitigung von Anschlägen und Darstellungen durch Bildwerfer in der Öffentlichkeit angeordnet werden, wenn sie Rechtsgüter i.S.v. Art. 28 Abs. 1 LStVG beeinträchtigen. Die in § 33 StVO zur Vermeidung von Verkehrsbeeinträchtigungen geregelten Verbote haben als unmittelbar geltende bundesrechtliche Normen Vorrang (Art. 31 GG), schließen aber darüber hinausgehende Verbote auf Grund landesrechtlicher Vorschriften nicht aus. Werbeanlagen, die von der Bayerischen Bauordnung erfasst werden, d.h. ortsfeste Anlagen der Wirtschaftswerbung (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 BayBO), fallen nicht unter Art. 28 LStVG (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 LStVG). Der Anwendungsbereich des Art. 28 LStVG beschränkt sich
daher auf Anschläge und Darstellungen nicht-kommerzieller Art sowie nicht ortsfeste Anlagen der Wirtschaftswerbung.

Art 29 Abs. 1 LStVG gilt nur für Verkaufsanlagen außerhalb öffentlicher Wege, Straßen und Plätze. Das Verbot ihrer Aufstellung oder die Anordnung von Vorkehrungen zum Schutze der im einzelnen aufgeführten Rechtsgüter ist nur für bestimmte Orte zulässig, d.h. nur für besonders schutzwürdige Teile einer Gemeinde, darf sich also nicht auf das gesamte
Gemeindegebiet erstrecken.

Die bauordnungsrechtlichen Vorschriften über fliegende Bauten nach Art. 72 BayBO (Erfordernis einer Ausführungsgenehmigung, ggf. Aufstellungsanzeige und Gebrauchsabnahme) bleiben unberührt (Art. 29 Abs. 1 Satz 3 LStVG). Für fliegende Verkaufsanlagen, die auf öffentlichem Verkehrsgrund stehen, gilt Art. 29 LStVG nicht. Ihre Zulässigkeit beurteilt sich nach straßen- und wegerechtlichen sowie straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften.

Art. 7 Abs. 2 LStVG stellt eine generelle Befugnisnorm für sicherheitsrechtliche Eingriffsmaßnahmen dar. Sie hat die Funktion einer Auffangvorschrift für atypische Maßnahmen. Sie hat Ähnlichkeiten mit der Generalklausel des Art. 11 Abs. 1 Hs. 1 PAG, beschränkt sich jedoch auf die dort nur beispielhaft in Art. 11 Abs. 2 PAG aufgeführten Fallgruppen. Nur wenn einer
der Tatbestände nach Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 LStVG erfüllt ist und die Ausschlussklausel in Abs. 4 der Vorschrift nicht eingreift, darf die Sicherheitsbehörde in Rechte des Bürgers
eingreifen. Im Vergleich zu Art. 11 Abs. 1 PAG muss man deshalb von einer eingeschränkten Generalklausel sprechen.

Die (eingeschränkte) Generalklausel des Art. 7 Abs. 2 LStVG ist nicht anwendbar, wenn spezielle Befugnisnormen des LStVG oder anderer Gesetze oder in Verordnungen, die
aufgrund des LStVG oder anderer Gesetze erlassen wurden, einschlägig sind (Subsidiarität der Generalklausel; vgl. Parallelproblem bei Art. 11 PAG).

Die Sicherheitsbehörden können Verwaltungsakte nur zur Erfüllung ihrer Aufgaben erlassen (vgl. Art. 7 Abs. 2 LStVG). Welche Aufgaben Sicherheitsbehörden haben, ergibt sich aus
Art. 6 LStVG. Im Unterschied zur Eröffnung des Aufgabenbereichs bedarf es zur Begründung einer Befugnis stets einer konkreten Gefahr.

Eine ergänzende Anwendung des Art. 7 Abs. 2 LStVG ist dann ausgeschlossen, wenn die andere (speziellere) Rechtsvorschrift (innerhalb oder außerhalb des LStVG) eine abschließende Regelung enthält. Ob eine solche vorliegt, ist anhand des Einzelfalls zu beurteilen. Zur Anwendbarkeit von
Art. 7 Abs. 2 LStVG für das Verbot einer nicht öffentlichen Versammlung im Falle des polizeilichen Notstands s.u. die Ausführungen zum Versammlungsrecht (unter C.5).
Fraglich ist, inwieweit die sondergesetzlichen Vorschriften der Art. 75, 76 BayBO (Baueinstellung und Baubeseitigung) die Anwendung der Vorschriften des allg. Sicherheitsrechts ausschließen (vgl. hierzu auch Art. 61 LStVG). Zumindest für die Bauaufsichtsbehörden dürften die Art. 75, 76 BayBO als
abschließende Rechtsgrundlage für Baueinstellung und Baubeseitigung anzusehen sein, wofür auch die Vorrangregelung in Art. 61 Abs. 2 LStVG spricht. Ob daneben die Gemeinden, die nicht untere Bauaufsichtsbehörden sind, als Sicherheitsbehörden nach Art. 7 Abs. 2 LStVG (und in unaufschiebbaren Fällen die Polizei gem. Art. 3 i.V.m. Art. 11 PAG) zur Baueinstellung/Baubeseitigungsanordnung
befugt sind (evtl. zur Unterbindung von Ordnungswidrigkeiten gem. Art. 79 BayBO), ist umstritten.

Danach sind sicherheitsrechtliche Maßnahmen, die in die Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) und die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG)136 eingreifen, untersagt
(Ausnahme von Art. 58 Satz 1 LStVG, der gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG die aufgrund des LStVG einschränkbaren Grundrechte nennt; vgl. Art. 58 Satz 2 LStVG).

Die Gewahrsamnahme oder das Betreten und Durchsuchen von Wohnungen darf also nicht nach Art. 7 Abs. 2 LStVG angeordnet werden. Jedoch ist es den Sicherheitsbehörden möglich, sich ggf. mit einer Weisung an die Polizei zu behelfen, Art. 9 Abs. 2 POG, Art. 10 Satz 2 LStVG.

I. Zulässigkeit

1. Tauglicher Prüfungsgegenstand, § 47 Abs. 1 VwGO
hier: Verordnung als unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 Satz 1 BayAGVwGO

2. Zuständigkeit: „im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit“
Das OVG (in Bayern der VGH, Art. 1 Abs. 1, Art. 5 AGVwGO) ist zuständig, wenn sich aus dem Vollzug der angegriffenen Rechtsnorm öffentlich-rechtliche Streitigkeiten
ergeben können, die von den Verwaltungsgerichten zu entscheiden sind.

Achtung: Hierunter fallen nicht etwaige Bewehrungsvorschriften, da sich aus deren
Vollzug nur Bußgeldbescheide ergeben können, für deren Überprüfung gemäß § 68 Abs. 1 OWiG die Amtsgerichte zuständig sind.

3. Antragsberechtigung, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
Antragsberechtigt ist jede natürliche und juristische Person oder Behörde.

4. Antragsbefugnis, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
Die Vorschrift verlangt seit der Novellierung durch das 6. VwGOÄndG, dass der Antragsteller geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen
Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Somit wurde die Antragsbefugnis an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO angeglichen; es bedarf der plausiblen Geltendmachung der Möglichkeit einer Rechtsverletzung.
Behörden müssen mit dem Vollzug der Norm befasst sein bzw. sie bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben zu beachten haben – ungeschriebene Einschränkung unter
dem Gesichtspunkt des objektiven Kontrollinteresses.

5. Landesverfassungsrechtlicher Vorbehalt, § 47 Abs. 3 VwGO
Gem. Art. 98 Satz 4 BV ist die Prüfung der Vereinbarkeit von Rechtsnormen mit den Grundrechten der BV ausschließlich dem BayVerfGH vorbehalten. Der BayVGH prüft deshalb nicht die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Grundrechten der Bayerischen Verfassung.

Strittig ist, ob es sich hierbei um eine Zulässigkeitsvoraussetzung oder nur eine Beschränkung des Prüfungsmaßstabs handelt. Auch bei ersterem führt der Vorbehalt jedoch nur selten zur Unzulässigkeit des Antrags, weil sich durch Auslegung (§ 88 VwGO) meist ergibt, dass neben der Vereinbarkeit der Rechtsnorm mit der BV auch die
Vereinbarkeit mit inhaltsgleichen Vorschriften des GG geprüft werden soll.

6. Antragsfrist, § 47 Abs. 2 VwGO:
innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift.

7. Rechtsschutzinteresse
Die parallele Anhängigkeit einer Anfechtungsklage, bei der die Norm inzident zu prüfen ist, führt nicht zum Fehlen des Rechtsschutzinteresses.
Beachte auch § 47 Abs. 4 VwGO.

8. Postulationsfähigkeit, § 67 Abs. 4 VwGO

II. Begründetheit

Der Normenkontrollantrag ist begründet, wenn er sich gegen den richtigen Antragsgegner richtet und die angegriffene Rechtsvorschrift (unabhängig vom Vorbringen des Antragstellers) gegen zwingendes höherrangiges formelles oder materielles Recht verstößt. Im Gegensatz zur Anfechtungsklage kommt es nicht darauf an, ob die verletzte (höherrangige) Rechtsnorm auch dem Schutz des Antragstellers dient.

1. Richtiger Antragsgegner, § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO:
Rechtsträger, der die Rechtsnorm erlassen hat.

2. Festlegung des Prüfungsmaßstabs
Grundsätzlich das gesamte höherrangige Recht. Eine Einschränkung ergibt sich aus dem Vorbehalt des § 47 Abs. 3 VwGO (s.o.). Gem. Art. 98 Satz 4 BV ist die Prüfung der
Vereinbarkeit von Rechtsnormen mit den Grundrechten der BV ausschließlich dem BayVerfGH vorbehalten (s.o.).
Das Europarecht ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und
wohl überwiegender Meinung ebenfalls Prüfungsmaßstab, auch wenn ein Verstoß nur zur Unanwendbarkeit der Norm im Einzelfall, nicht aber zu ihrer Unwirksamkeit führt.

3. Prüfung der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit der Verordnung
Hält der BayVGH die beanstandete Norm für formell und materiell rechtmäßig und somit wirksam, so weist er den Antrag zurück (Wirkung inter partes); hält er sie für ungültig, erklärt
er sie für unwirksam (Wirkung erga omnes), § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Bei Verstoß gegen EU-Recht wird die Verordnung aufgrund des europarechtlichen Anwendungsvorrangs als
„Minus“ zur erga-omnes-Feststellung der Unwirksamkeit nur für im Einzelfall unanwendbar erklärt.

I. Zulässigkeit

1. Antragsberechtigung, Art. 55 Abs. 1 BayVerfGHG:
„Jedermann“ ist antragsberechtigt.

2. Prüfungsgegenstand, Art. 55 Abs. 1 BayVerfGHG:
Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts

3. Form, Art. 14 Abs. 1, Art. 55 Abs. 1 Satz 2 BayVerfGHG:
schriftlich und unter genauer Darlegung des verletzten Grundrechts der BV

II. Begründetheit
Im Rahmen der Begründetheit wird nicht nur die Vereinbarkeit mit dem als verletzt gerügten Grundrecht, sondern allen Bestimmungen der BV, insbesondere allen anderen
Grundrechten, aber auch objektiven Verfassungsnormen (insbes. Rechtsstaatsprinzip, Art. 3 Abs. 1 BV) und institutionellen Garantien geprüft.

I. Formelle Rechtmäßigkeit

(1) Zuständigkeit: Vollstreckungsbehörde ist nach Art. 30 Abs. 1 Satz 1 VwZVG die Behörde, die den Grund-VA (Primärmaßnahme) erlassen hat (Anordnungsbehörde
Art. 20 Nr. 1 VwZVG).

(2) Verfahren: Die Anhörung ist gem. Art. 28 Abs. 2 Nr. 5 BayVwVfG entbehrlich.

II.Materielle Rechtmäßigkeit

BEACHTE: Bereits zu Beginn der Erfüllungsfrist müssen die allgemeinen (Art. 19 VwZVG) und die besonderen Vollstreckungsvoraussetzungen (Art. 29 ff. VwZVG)
vorliegen (selbstverständlich mit Ausnahme der Nichterfüllung der Verpflichtung) und es darf kein Vollstreckungshindernis gegeben sein.

1. Allgemeine Voraussetzungen

(1) Wirksamer Grund-VA, mit dem eine Handlung, Duldung oder Unterlassung gefordert wird, Art. 18 Abs. 1 VwZVG

(2) Vollziehbarer Grund-VA: Der VA muss unanfechtbar oder sofort vollziehbar sein Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwZVG. Die sofortige Vollziehbarkeit ergibt sich entweder aus § 80
Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 VwGO.

BEACHTE: § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO gilt (vgl. Wortlaut „… Polizeivollzugsbeamten“) nicht für Sicherheitsbehörden, sondern nur für die Polizei im institutionellen Sinn (und nur dann, wenn tatsächlich Unaufschiebbarkeit vorliegt, was
regelmäßig der Fall ist, wenn die sachliche Zuständigkeit der Polizei nach Art. 3 PAG gegeben ist).

(3) Der Verpflichtete ist seiner Verpflichtung nicht rechtzeitig nachgekommen, Art. 19 Abs. 2 VwZVG. Hiermit ist die rechtzeitige und vollständige Erfüllung der Verpflichtung gemeint.

2. Besondere Vollstreckungsvoraussetzungen (Art. 29 ff. VwZVG)

(1) Zwangsmittel müssen grundsätzlich schriftlich angedroht werden, Art. 36 Abs. 1 Satz 1 VwZVG und es muss eine angemessene Frist zur Erfüllung der Verpflichtung bestimmt
werden, Art. 36 Abs. 1 Satz 2 VwZVG.
Es muss ein bestimmtes Zwangsmittel angedroht werden, Art. 36 Abs. 3 Satz 1 VwZVG. Die Androhung kann mit dem zugrundeliegenden VA verbunden werden; bei sofort
vollziehbaren VAen soll dies geschehen Art. 36 Abs. 2 VwZVG.
Die Androhung ist zuzustellen; bei Verbindung mit dem Grund-VA gilt dies auch dann, wenn für den Grund-VA keine Zustellung vorgesehen ist. Art. 36 Abs. 7 VwZVG.
Wird ein Zwangsgeld gewählt, ist dieses in bestimmter Höhe anzudrohen, Art. 36 Abs. 5 VwZVG, wird die Ersatzvornahme gewählt, muss ein Kostenvoranschlag in der Androhung enthalten sein, Art. 36 Abs. 4 Satz 1 VwZVG.
In Ausnahmefällen ist die Androhung entbehrlich, Art. 35 VwZVG.

(2) Keine Erfüllung der Verpflichtung innerhalb der in der Androhung gesetzten Frist, Art. 37 Abs. 1 VwZVG.

(3) Vorliegen der besonderen Voraussetzungen für das konkrete Zwangsmittel, Art. 29 Abs. 3 u. 4, Art. 31, 32, 34 VwZVG. In Betracht kommen - wie im Polizeirecht - Zwangsgeld, Ersatzvornahme und
unmittelbarer Zwang.

BEACHTE: Die in Art. 33 VwZVG geregelte Ersatzzwangshaft ist kein selbstständiges Zwangsmittel, sondern ein fortgesetztes Beugemittel im Zusammenhang mit dem
Zwangsmittel Zwangsgeld. Sie kann nur durch das Verwaltungsgericht angeordnet werden (vgl. Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG).

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist bei der Auswahl und der konkreten Anwendung des betreffenden Zwangsmittels stets zu beachten (vgl. Art. 29 Abs. 3, Art. 32 Satz 2 VwZVG).
Unmittelbarer Zwang darf nur als ultima ratio angewandt werden, Art. 34 Satz 1 VwZVG. Er ist auch zulässig, wenn gegen eine Ersatzvornahme Widerstand geleistet wird, Art. 34 Satz 2 VwZVG.

Art. 7 Abs. 3 LStVG ist eine Auffangbefugnis für die Fälle, in denen eine Anordnung nach Art. 7 Abs. 2 LStVG nicht möglich oder nicht zulässig ist oder keinen Erfolg verspricht
(sog. Tatmaßnahme).

Es handelt sich um keine Vollstreckungsmaßnahme. Ein zu vollstreckender Grund-VA existiert nicht. Vielmehr führt die Sicherheitsbehörde ohne vorausgehendes Gebot die
erforderliche Maßnahme selbst oder durch Beauftragte aus. Ob dies dem (mutmaßlichen) Willen des Betroffenen entspricht oder nicht, spielt - im Gegensatz zu Art. 9 Abs. 1 PAG - keine Rolle, da es im Sicherheitsrecht kein Rechtsinstitut der sofortigen Vollziehung (vgl. Art. 53 Abs. 2 PAG) gibt, das von der unmittelbaren Ausführung abzugrenzen wäre.

Ob eine Tatmaßnahme nach Art. 7 Abs. 3 LStVG einen VA i.S.d. Art. 35 Satz 1 BayVwVfG oder einen Realakt darstellt, ist in der Rspr. und Lit. umstritten. Der BayVGH hat die Frage bislang offen gelassen.Für die Annahme eines Realakts, d.h. einer tatsächlichen Maßnahme ohne Regelungscharakter, spricht, dass die vorherige Bekanntgabe der Maßnahme an den nicht bekannten oder erreichbaren Verantwortlichen wesensmäßig nicht Voraussetzung eines Vorgehens nach Art. 7 Abs. 3 LStVG sein kann und die Ausführung in Gestalt von tatsächlichem Verwaltungshandeln erfolgt. Für die Annahme eines Verwaltungsakts lässt sich anführen, dass es sich um eine hoheitliche Maßnahme handelt, die - wie auch sonst bei Vollstreckungsmaßnahmen - eine Regelung über den
Zugriff auf bestimmte Rechtspositionen eines Betroffenen zum Gegenstand hat und insofern die Vollziehung in sich trägt. Dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahmen ein konkreter Adressat noch nicht präsent ist, hat für die Frage der VA-Qualität keine Bedeutung, vielmehr ist das eine Frage
der Wirksamkeit des VA.

(1) Hypothetische Anordnung gemäß Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 LStVG wäre rechtmäßig.

(2) Anordnung nach Art. 7 Abs. 2 LStVG ist jedoch nicht möglich, nicht zulässig oder
verspricht keinen Erfolg:

• Nicht möglich ist eine Anordnung, wenn ihrem Erlass tatsächliche Gründe entgegenstehen, z.B nicht vorhandener, unbekannter oder nicht feststellbarer Adressat.

• Nicht zulässig sind Anordnungen, wenn ihnen rechtliche Gründe entgegenstehen, z.B. wenn die auferlegte Handlung für den Adressaten einen Gesetzesverstoß darstellen würde.

• Keinen Erfolg verspricht eine Anordnung, wenn der potentielle Adressat nicht rechtzeitig erreicht werden kann oder zur Beseitigung der Gefahr bzw. Störung nicht in der Lage oder nicht bereit ist.

(3) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit eingehalten, Art. 8 LStVG.

(4) Ordnungsgemäße Ermessensausübung, Art. 40 BayVwVfG, § 114 VwGO

Die Sicherheitsbehörde kann für ihre Primärmaßnahmen Kosten nach dem Kostengesetz (KG) erheben, wenn ein gesetzlicher Kostentatbestand erfüllt ist (Auslagen nach Art. 10 KG, Gebühren nach Art. 5 KG i.V.m. dem Kostenverzeichnis). Wird die Gemeinde als Sicherheitsbehörde im eigenen Wirkungskreis tätig, kann sie Kosten nur aufgrund einer
eigenen Kostensatzung erheben (Art. 20 Abs. 1 KG). Des Weiteren können die Sicherheitsbehörden nach Art. 41 Abs. 1 VwZVG i.V.m. dem Kostengesetz (KG) auch für
Amtshandlungen im Vollstreckungsverfahren (Verwaltungs-)Kosten erheben, d.h. für die Verwaltungstätigkeit im Rahmen einer Vollstreckungsmaßnahme. Hiervon sind die Kosten zu
unterscheiden, die für die im Wege der Ersatzvornahme vorgenommene Handlung anfallen, z.B. Kosten für eine herangezogene Fachfirma oder eigenes technisches Gerät,
Entsorgungskosten usw.; diese sind sonderrechtlich in Art. 32 Satz 1 VwZVG (vgl. Wortlaut „auf Kosten des Pflichtigen“) geregelt.

Für das Verhältnis zwischen Kostenbescheid und Vollstreckungsmaßnahme gilt - anders als für das Verhältnis zwischen Vollstreckungsmaßnahme und Grund-VA - der Konnexitätsgrundsatz. Denn nur für eine rechtmäßige Amtshandlung dürfen Kosten erhoben werden (Art. 16 Abs. 5 KG). Zu beachten ist jedoch ggf. eine bereits eingetretene Unanfechtbarkeit der Primärmaßnahme oder Zwangsmaßnahme.

Die Behörde kann die tatsächlich für eine Ersatzvornahme entstandenen Kosten erheben, auch wenn diese den in der Ersatzvornahmeandrohung veranschlagten Betrag übersteigen,
wie sich aus Art. 36 Abs. 4 Satz 3 VwZVG ergibt.

Das BayVersG setzt den Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG für Versammlungen unter freiem Himmel um und konkretisiert die verfassungsimmanenten Schranken für
Versammlungen in geschlossenen Räumen. Es dient zum einen durch Ordnungsanforderungen, z.B. zu Anzeige und Ablauf der Versammlung, der Gefahrenvorbeugung; daneben räumen mehrere spezielle Normen Befugnisse zur
Gefahrenabwehr ein. Im Ersten Teil (Art. 1 – 9 BayVersG) sind alle gemeinsamen Vorschriften für Versammlungen in geschlossenen Räumen und unter freiem Himmel
enthalten, während sich die besonderen Regelungen für diese beiden Versammlungstypen im Zweiten und Dritten Teil finden.

Der Begriff der „Versammlung unter freiem Himmel“ ist nicht in dem engen Sinne zu verstehen, dass er sich nur auf nicht überdachte Veranstaltungsorte bezieht. Zwar ist der
öffentliche Straßenraum der idealtypische Ort für die Abhaltung von Versammlungen unter freiem Himmel. Doch fallen auch alle sonstigen Orte allgemeinen kommunikativen Verkehrs
unter diesen Begriff, z.B. die dem allgemeinen Publikumsverkehr dienenden Teile von Einkaufszentren oder Verkehrseinrichtungen, etwa eines Flughafens. Entscheidend ist demnach nur, ob die Versammlung in von der Öffentlichkeit abgeschiedenen Räumen stattfindet oder nicht.

Hiervon zu unterscheiden ist der Begriff der öffentlichen Versammlung. Diese ist gesetzlich definiert als Versammlung, bei der die Teilnahme nicht auf einen individuell feststehenden Personenkreis beschränkt ist (Art. 2 Abs. 2 BayVersG). Eine nichtöffentliche Versammlung wird in der Regel in geschlossenen Räumen stattfinden, zwingend ist dies jedoch nicht. Nach Art. 2 Abs. 3 gilt das BayVersG nur für öffentliche Versammlungen, soweit nichts anderes bestimmt ist.

Kreisverwaltungsbehörde
(LRA, Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LKrO, oder kreisfreie Gemeinde, Art. 9
Abs. 1 Satz 1 GO)

vor Versammlungsbeginn
Art. 24 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1

Polizei
(Art. 24 Abs. 1: Polizei i.S.v. Art. 1 PAG

wenn in Befugnisnorm ausdrücklich bestimmt (vgl. Art. 9)

im Übrigen ab Versammlungsbeginn
Art. 24 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2

und in unaufschiebbaren Fällen auch an Stelle der KVB
Art. 24 Abs. 2 Satz 2

Problematisch ist das Verhältnis des Versammlungsrechts zum allgemeinen Sicherheits- und Polizeirecht:

Die im BayVersG in Bezug auf öffentliche Versammlungen geregelten polizeilichen Befugnisse sind grundsätzlich an den Beginn der Versammlung gebunden. Ab diesem Zeitpunkt darf die Polizei nur noch nach dem BayVersG tätig werden. Dieses Gesetz geht in seinem Anwendungsbereich als Spezialgesetz dem allgemeinen Polizeirecht vor. Hieran hat sich gegenüber der Rechtslage unter Geltung des VersammlG des Bundes nichts geändert.

Ein Rückgriff auf die Befugnisse des allgemeinen Polizeirechts ist somit ausgeschlossen (Grundsatz der Polizeifestigkeit).

Das PAG ist aber anwendbar, wenn der Schutz des Grundrechts nicht besteht:

-> gegenüber unfriedlichen oder bewaffneten Versammlungsteilnehmern (vgl. Art. 8 Abs. 1 GG) bzw. insgesamt unfriedlich gewordenen Versammlungen

-> falls Maßnahmen nach PAG milderes Mittel darstellen;

-> zur Gefahrenabwehr im Vorfeld von Versammlungen, es sei denn, es liegt eine unmittelbare Einwirkung auf die Versammlungsfreiheit vor, z.B. ausdrückliche Untersagung der Teilnahme, Behinderung der Anfahrt, schleppende Abfertigung usw. Der Schutz der Versammlungsfreiheit gilt insoweit auch für Personen, die sich auf dem Wege zu einer Versammlung befinden.

-> Nach Beendigung oder Auflösung der Versammlung gilt uneingeschränkt das PAG.

Das BayVersG gilt, soweit nichts anderes bestimmt ist, nur für öffentliche Versammlungen (Art. 2 Abs. 3 BayVersG). Bezieht eine Regelung ausnahmsweise auch nichtöffentliche
Versammlungen ein, stellt das Gesetz dies ausdrücklich klar (siehe Art. 7 u. 8 BayVersG). Diese wenigen Vorschriften für nichtöffentliche Versammlungen haben jedoch keinen
abschließenden Charakter. So wurde schon unter Geltung des VersammlG des Bundes die Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 2 LStVG für das Verbot einer nichtöffentlichen Versammlung
im Falle des polizeilichen Notstands bejaht, weil die wenigen auf nichtöffentliche Versammlungen anwendbaren Vorschriften des (damals geltenden) VersammlG keinen abschließenden Charakter besitzen. Dies gilt auch für das BayVersG.